彭文生：重新理解公共債務(wù)與現(xiàn)代經(jīng)濟增長

《全球公共債務(wù)：經(jīng)驗、危機與應(yīng)對》一書從長期歷史的視角回顧了政府借貸的起源和機制發(fā)展，包括主權(quán)借貸和違約的歷史、債務(wù)償付和執(zhí)行安排的構(gòu)建、現(xiàn)代國債市場的崛起等?；谝陨鲜崂?，本書側(cè)重于討論公共債務(wù)的積極作用。

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伴隨著各國公共財政的現(xiàn)代化進程，公共債務(wù)有力促進了經(jīng)濟發(fā)展和社會服務(wù)供給，是財政發(fā)揮調(diào)節(jié)經(jīng)濟功能的重要載體。在經(jīng)濟周期下行或者經(jīng)濟遇到重大沖擊時，財政可以通過舉債來減稅和增加轉(zhuǎn)移支付，以促進總需求增長。再比如，應(yīng)對百年一遇的疫情沖擊，政府通過增加債務(wù)來支持受影響的企業(yè)和個人，既是社會保險功能的體現(xiàn)，也有助于防止經(jīng)濟陷入“休克”、損害增長潛力。

更進一步的是，本書作者還指出政府通過舉債提供社會保險和轉(zhuǎn)移支付，例如投資于校舍、圖書館和醫(yī)院，為工傷保險、失業(yè)保險和養(yǎng)老保險提供資金，有助于社會大眾適應(yīng)市場經(jīng)濟的運行結(jié)果。換句話說，政府不僅是市場的守夜人，也是經(jīng)濟分配結(jié)果的調(diào)解人。借助公共債務(wù)擴張，經(jīng)濟增長的果實得以惠及大多數(shù)人，這對中國的現(xiàn)實問題具有重要啟示意義。

當(dāng)前，中國正處于新發(fā)展階段，高質(zhì)量發(fā)展要求以創(chuàng)新促進經(jīng)濟增長，同時實現(xiàn)共同富裕。這要求財政增加轉(zhuǎn)移支付。教育和醫(yī)療等公共服務(wù)和保障支出，是幫扶低收入群體、降低階層固化風(fēng)險、促進公平的一個重要方面，尤其是公共服務(wù)均等化有助于降低城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距。同時，在知識經(jīng)濟日益重要的今天，增加研發(fā)等無形資產(chǎn)投資支出對私人企業(yè)產(chǎn)生正向的外溢效應(yīng)，提升整體的生產(chǎn)效率；育兒和早期教育投入有利于提升未來勞動力的技能、競爭力和生產(chǎn)力。

公共政策在市場經(jīng)濟中的角色可以歸為兩類，一類是通過法律、規(guī)則和政策規(guī)范市場主體在競爭中的行為，另一類是政府直接提供產(chǎn)品和服務(wù)，比如國防、研發(fā)、公共服務(wù)等。第一類是前述政策在市場分配環(huán)節(jié)的作用；第二類是財政，其資金來源有稅收和發(fā)債融資，屬于二次分配。調(diào)節(jié)收入分配是財政的一項重要功能，同時財政可以起到自動穩(wěn)定器和逆周期調(diào)節(jié)的作用。因此，要發(fā)揮財政的功能、促進創(chuàng)新和共同富裕，中國可更積極并恰當(dāng)?shù)剡\用公共債務(wù)。

以中國目前相對突出的老齡化問題為例，公共財政和債務(wù)在解決養(yǎng)老問題、促進代際公平方面可扮演重要角色。養(yǎng)老問題不僅涉及老年人，也和年輕人相關(guān)。養(yǎng)老機制的本質(zhì)是一個財務(wù)安排，涉及到代際問題，即老年人通過擁有的資產(chǎn)和權(quán)益參與年輕人生產(chǎn)的蛋糕的分配。全球主要流行的養(yǎng)老財務(wù)安排機制是政府主導(dǎo)的現(xiàn)收現(xiàn)付制，由社會統(tǒng)籌，比如中國的社保體系。但幾乎所有面臨老齡化問題的國家都存在社保缺口，道理很簡單，老齡化導(dǎo)致領(lǐng)取養(yǎng)老保障的人在增加，但繳費的人在減少。

如何彌補養(yǎng)老在現(xiàn)收現(xiàn)付制下的社保缺口？中國、美國、歐洲和日本都面臨這個問題。

彌補缺口的方式有兩種，具有不同的宏觀經(jīng)濟含義。第一種是財政補貼，也就是通過擴大財政赤字和公共債務(wù)的方式來彌補養(yǎng)老金發(fā)放的缺口。這種方式有利于消費，促進經(jīng)濟增長，帶來物價上漲壓力，降低金融資產(chǎn)估值但能改善企業(yè)盈利。第二種是增加社保繳費或者降低社會保障條件，這種方式不利于居民消費，會導(dǎo)致經(jīng)濟和物價下行，企業(yè)盈利惡化但金融資產(chǎn)估值得到支持。

應(yīng)對社保資金缺口的不同方式還對收入分配有重要含義。首先，社會統(tǒng)籌的養(yǎng)老保障體系本身就帶有轉(zhuǎn)移支付的屬性，有利于縮小收入差距。社保缺口越大，其調(diào)節(jié)收入分配的功能就越強。這也意味著，通過增加繳費或降低養(yǎng)老金支出來縮小缺口，可能導(dǎo)致社保調(diào)節(jié)收入分配的效果下降。

換個角度，從資金來源的影響來看，增加社保繳費是強制性的，會普遍性地降低居民的可支配收入，這對中低收入家庭影響更大，而購買政府債券是自愿行為，一般來講是機構(gòu)和富裕家庭購買。因此，通過擴張財政赤字和公共債務(wù)的方式彌補社保缺口有助彌合收入差距，增加社保繳費則會擴大收入差距。

總的來看，從經(jīng)濟增長和促進公平的角度來講，通過財政擴張的方式彌補社保缺口似乎是相對較優(yōu)的方式。這與書中所說的結(jié)論一致，市場經(jīng)濟運行的結(jié)果因此更能夠被大多數(shù)人所接受。

當(dāng)然，肯定公共債務(wù)的積極作用絕不是對其潛在危害視而不見。本書也指出，如果政府對公共債務(wù)運用不當(dāng)，則可能帶來拖延財政改革、過度舉債甚至是“擠出”私人部門生產(chǎn)性投資等不利后果。

對政府債務(wù)的一個常見的擔(dān)心是規(guī)模過大，不可持續(xù)，不利長遠的經(jīng)濟發(fā)展，這也是部分人士對公共債務(wù)持偏悲觀看法的原因。這意味著在積極利用公共債務(wù)達成政策目標(biāo)的同時，也應(yīng)注重降低其潛在負(fù)面影響、維持債務(wù)可持續(xù)性。

仍以公共債務(wù)擴張彌補社保缺口為例，債務(wù)可持續(xù)性可透過代際分配的視角予以考慮。不僅在中國，在其他面臨老齡化問題的歐美國家，社保缺口越來越大的預(yù)期已經(jīng)成為反對當(dāng)前財政擴張的最大立論點。但是，政府債務(wù)不同于私人部門債務(wù)，政府可通過征稅或印鈔維持債務(wù)的有序滾動。簡單理解，政府發(fā)行的債券是當(dāng)代人的資產(chǎn)、下代人的負(fù)債，公共債務(wù)增多相當(dāng)于在代際間重新分配。因此，評估公共債務(wù)擴張是否可持續(xù)，關(guān)鍵在于增加下代人的還債負(fù)擔(dān)是否公平。我們可以想象兩個方式維持代際平衡。

第一個平衡的方式是技術(shù)進步，20年、30年后的科技可能使今天的債務(wù)不是問題，也就是說蛋糕做大了，兩代人之間的分配不是零和游戲，因此公共債務(wù)擴張是相對可持續(xù)的。

如果技術(shù)進步不足，第二個平衡的方式是通貨膨脹，政府印鈔稀釋其債務(wù)，通脹上升，利率抬升、金融資產(chǎn)估值下降，所以，雖然老一代人通過社保在分配中獲益，但其持有的金融資產(chǎn)價值下降，給下代人讓利了，債務(wù)可持續(xù)性同樣有所保障。需要注意的是，社保有利于中低收入階層，而金融資產(chǎn)價值下跌主要影響富裕階層。從這個意義上來看，依賴公共債務(wù)擴張的平衡方式有助降低貧富差距，也是可持續(xù)的。

總結(jié)以上關(guān)于債務(wù)可持續(xù)性的討論，一個綜合的宏觀視角是比較國債利率（i）和經(jīng)濟增長率（g），前者是財政的融資成本，后者代表稅基的增長，如果i＜g則給定的債務(wù)規(guī)模在未來收斂，或者說債務(wù)是動態(tài)有效的。歷史經(jīng)驗顯示，對于大部分國家，融資成本小于經(jīng)濟增長率，中國也不例外。同時，有研究顯示，資本回報率（R），即比較國債利率（i）和風(fēng)險溢價之和，大于經(jīng)濟增長率（g），導(dǎo)致勞動收入占比下降，是收入差距擴大的重要原因[1]。

如果政府債務(wù)能夠促進長遠的經(jīng)濟增長，同時降低整個社會的風(fēng)險溢價，那么既可提升效率，又有利公平。

與前文的討論類似，一個比較明顯的例子是，政府部門增加市場無法有效提供的公共品，比如教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)研究等。面對人口老齡化問題，公共部門增加債務(wù)用于鼓勵生育，降低育兒負(fù)擔(dān)，更多的小孩20年后成為勞動力，帶來的經(jīng)濟增長可以還債。

另一個例子則與降低公共債務(wù)的潛在不利影響有關(guān)，立足于規(guī)范財政機制以降低風(fēng)險溢價，降低不正常的高資本回報率。例如，我國城投公司債的發(fā)行利率普遍高于國債和地方債的發(fā)行利率，把隱性轉(zhuǎn)為顯性的政府債務(wù)，可以有效降低融資成本，促進效率和公平。

綜上所述，公共債務(wù)對于促進經(jīng)濟增長、社會服務(wù)供給和促進公平等方面的積極作用值得我們重視，尤其是動態(tài)來看，如果現(xiàn)在增加的債務(wù)通過促進生育和改善公共服務(wù)來提升未來的經(jīng)濟增長，則債務(wù)的可持續(xù)性增加。

（彭文生為中金公司首席經(jīng)濟學(xué)家）

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