未成年人控?zé)煼ㄒ?guī)執(zhí)行效果不佳 專家：明確監(jiān)管主體

3月19日，北京市西城區(qū)某煙酒銷售店內(nèi)張貼著禁止向未成年人售煙的警示標(biāo)識(shí)。本報(bào)記者?趙晨熙?攝

本報(bào)記者?朱寧寧

新修訂的未成年人保護(hù)法自2021年6月1日起施行以來(lái)，已有近10個(gè)月的時(shí)間。為保護(hù)未成年人免受煙草危害，新修訂的未保法實(shí)現(xiàn)了未成年人控?zé)熈⒎ㄖT多“零的突破”，但是實(shí)際落地過(guò)程中卻遭遇了執(zhí)法難，相關(guān)法律規(guī)定的執(zhí)行效果不盡如人意。

多位業(yè)內(nèi)人士指出，在立法逐漸完善的情況下，執(zhí)法難是目前未成年人控?zé)煿ぷ髅媾R的最主要問(wèn)題。未保法只有真正“長(zhǎng)出牙齒”，才能確?？?zé)煼梢?guī)定落實(shí)到位。

未成年人控?zé)熈⒎▽?shí)現(xiàn)“零突破”

2021年6月1日起，新修訂的未保法施行。其中，第十七條將煙草的定義擴(kuò)大到包括電子煙。第五十九條規(guī)定，學(xué)校、幼兒園周邊不得設(shè)置煙、酒、彩票銷售網(wǎng)點(diǎn)。禁止向未成年人銷售煙、酒、彩票或者兌付彩票獎(jiǎng)金。煙、酒和彩票經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)在顯著位置設(shè)置不向未成年人銷售煙、酒或者彩票的標(biāo)志；對(duì)難以判明是否是未成年人的，應(yīng)當(dāng)要求其出示證件。任何人不得在學(xué)校、幼兒園和其他未成年人集中活動(dòng)的公共場(chǎng)所吸煙、飲酒。同時(shí)，新修訂的未保法在未成年人控?zé)焼?wèn)題上還設(shè)定了嚴(yán)格的罰則，第一百二十三條和第一百二十四條分別作出規(guī)定。

在一些業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，新修訂的未保法中的這些內(nèi)容具有里程碑意義。

過(guò)去20多年里，北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華參與了眾多未成年人立法。在他看來(lái)，這次未保法修改在控?zé)焼?wèn)題上給予了足夠的重視。比如，首次用括號(hào)技術(shù)處理的方法明確包括電子煙，這在全國(guó)層面的法律立法中并不多見(jiàn)，是立法技術(shù)上的重大突破。此外，還有一個(gè)明顯的表現(xiàn)就是，有關(guān)未成年人控?zé)煹姆l寫得越來(lái)越細(xì)、越來(lái)越多。

控?zé)熛嚓P(guān)條款執(zhí)行情況不盡如人意

然而，被寄予厚望的新未保法控?zé)煑l款在實(shí)際執(zhí)行中的效果卻差強(qiáng)人意。

2021年9月至12月，新探健康發(fā)展研究中心在全國(guó)選取了8個(gè)一線、二線和三線城市，對(duì)學(xué)校周邊卷煙和電子煙銷售點(diǎn)情況、煙店擺放禁止向未成年人售煙標(biāo)識(shí)情況以及未成年人購(gòu)買卷煙和電子煙等情況進(jìn)行了調(diào)研、評(píng)估。

結(jié)果顯示，全國(guó)8個(gè)城市（北京、深圳、青島、長(zhǎng)沙、昆明、石家莊、濰坊、宜昌）160所中小學(xué)中，近2／3學(xué)校在200米內(nèi)有售煙點(diǎn)，近1／3學(xué)校在100米之內(nèi)存在售煙點(diǎn)，50米之內(nèi)存在售煙點(diǎn)的占所調(diào)查學(xué)校的4．4％。調(diào)查結(jié)果還顯示，大部分店鋪未執(zhí)行禁止向未成年人售煙的規(guī)定，近半數(shù)的卷煙銷售點(diǎn)沒(méi)有按照法律的要求擺放“禁止向未成年人銷售”的標(biāo)識(shí)或者宣傳口號(hào)。學(xué)校周邊煙草銷售點(diǎn)存在向未成年人售煙的情況。

“我們發(fā)現(xiàn)，即使在擺放了標(biāo)識(shí)的售煙點(diǎn)，未成年人成功購(gòu)得卷煙和電子煙的比例依然較高?！毙绿浇】蛋l(fā)展研究中心副主任、中國(guó)疾病預(yù)防控制中心控?zé)熮k原主任姜垣介紹說(shuō)，8個(gè)城市共86家售煙點(diǎn)中，有83家店未成年人購(gòu)煙成功，占比為96．5％，其中成都、上海、西安、石家莊、北京、青島、昆明的購(gòu)買成功率為100％。在7個(gè)城市70家電子煙店中，未成年人在50家店成功購(gòu)買電子煙，占比為71．4％。

尤為需要關(guān)注的是，幾乎所有的卷煙零售商和超過(guò)三分之二的電子煙經(jīng)銷商都沒(méi)有按照規(guī)定查驗(yàn)未成年人身份證明。調(diào)查顯示，在北京、深圳、青島等城市，穿著校服的高中學(xué)生到店購(gòu)買卷煙的成功率甚至達(dá)100％，沒(méi)有一位店主主動(dòng)要求購(gòu)買者出示身份證。另外，評(píng)估還發(fā)現(xiàn)，電子煙添加多種口味，增加電子煙對(duì)青少年的吸引力。由于青少年及家長(zhǎng)對(duì)電子煙缺乏正確的認(rèn)識(shí)，電子煙的廣告促銷缺乏管制，刻意針對(duì)年輕人群的營(yíng)銷不但增加了對(duì)青少年的吸引力，且有一定誤導(dǎo)作用。

“從調(diào)查數(shù)據(jù)看，學(xué)校周邊卷煙銷售點(diǎn)以及在向未成年人售煙的問(wèn)題上，卷煙相較于電子煙來(lái)說(shuō)存在的問(wèn)題更為嚴(yán)重，這表明監(jiān)管力度還需進(jìn)一步加強(qiáng)?！苯f(shuō)。

調(diào)查顯示，一些銷售商采取分支銷售的營(yíng)銷手段降低了未成年人獲取香煙的難度。有16．2％的初中學(xué)生報(bào)告自己最近一次買煙是按支購(gòu)買的，其中，初一學(xué)生比例高達(dá)27．9％。

“‘分支銷售’模式一方面降低了價(jià)格門檻，讓未成年人能更容易獲得卷煙，另一方面，也增加了學(xué)校和家長(zhǎng)對(duì)孩子吸煙行為的管理難度?！敝袊?guó)疾病預(yù)防控制中心控?zé)熮k副主任肖琳說(shuō)。

專家建議加大執(zhí)法力度嚴(yán)肅追責(zé)

“當(dāng)向未成年人售煙有超過(guò)5％的成功率，說(shuō)明控?zé)煼煞ㄒ?guī)的執(zhí)行效果是不佳的?！北本┛?zé)焻f(xié)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)崔小波介紹說(shuō)，“禁止向未成年人售煙”這一內(nèi)容早在1991年未保法中就有規(guī)定，2006年在對(duì)未保法進(jìn)行修訂時(shí)也有兩條涉及控?zé)?。但相關(guān)條款在實(shí)施過(guò)程中效果并不是很好。法律雖規(guī)定有關(guān)部門責(zé)令改正并依法給予行政處罰，但由于缺乏可操作性一直未能有效落地。直至2018年7月，廣東深圳衛(wèi)健委才對(duì)商家開(kāi)出了全國(guó)首張因向青少年售煙給予處罰的罰單。

“將近30年才出現(xiàn)首張罰單，說(shuō)明這一規(guī)定落實(shí)不到位?！狈治鰣?zhí)法難的原因，崔波認(rèn)為首要的就是監(jiān)管主體不明確。由于未明確各監(jiān)管部門的具體職責(zé)，導(dǎo)致執(zhí)法中部門之間“踢皮球”現(xiàn)象難以避免。但在崔波看來(lái)，雖然法律條款中對(duì)具體分工未予以明確，按照國(guó)家相關(guān)部門的職能分工，仍可以明晰各部門職責(zé)，問(wèn)題在于有些監(jiān)管部門缺乏執(zhí)法動(dòng)力。

遭遇執(zhí)法難還有一個(gè)重要原因是，法律對(duì)于一些概念的界定仍較為模糊。比如，新未保法雖規(guī)定學(xué)校、幼兒園周邊不得設(shè)置煙、酒、彩票銷售網(wǎng)點(diǎn)，但“周邊”具體是指什么范圍并沒(méi)有明確，由此也導(dǎo)致執(zhí)法中理解不一。

“可以說(shuō)，導(dǎo)致目前各地學(xué)校周邊50米至200米范圍內(nèi)售煙點(diǎn)分布大幅增加的部分原因，即在于各地對(duì)‘周邊’的定義不同?！苯e例說(shuō)，比如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)控制吸煙條例》規(guī)定“中小學(xué)校、青少年宮出入口路程距離50米范圍內(nèi)不得銷售煙草制品”，《北京市控制吸煙條例》中明確提出“禁止在學(xué)校周邊100米內(nèi)銷售煙草制品”。

值得注意的是，2021年，中央文明辦印發(fā)《全國(guó)未成年人思想道德建設(shè)工作測(cè)評(píng)體系（2021年版）》，其中專門新增“中小學(xué)校：校園周邊200米內(nèi)無(wú)煙、酒、彩票銷售網(wǎng)點(diǎn)”的要求，對(duì)學(xué)校周邊環(huán)境作了明確要求。但據(jù)了解，2021年下半年，一些地方的市場(chǎng)監(jiān)管局按照這一標(biāo)準(zhǔn)要求一些商家關(guān)停售煙點(diǎn)時(shí)卻遭到投訴。

發(fā)揮地方立法助推法律實(shí)施作用

“未成年人保護(hù)領(lǐng)域目前面臨最大的挑戰(zhàn)，是法律執(zhí)行不到位?！辟←惾A直言。

在佟麗華看來(lái)，解決執(zhí)法難問(wèn)題，首先全社會(huì)要更加重視未成年人的健康問(wèn)題，各地應(yīng)當(dāng)積極監(jiān)督當(dāng)?shù)氐男姓?zhí)法部門嚴(yán)格執(zhí)法。同時(shí)，各執(zhí)法部門尤其是縣、區(qū)等基層執(zhí)法部門，必須認(rèn)真執(zhí)行法律法規(guī)的規(guī)定，把相關(guān)規(guī)定落到實(shí)處，保障孩子不受煙草傷害。其次，要加大宣傳力度。目前立法在執(zhí)行中依然面臨諸多問(wèn)題，原因之一就是對(duì)未保法宣傳貫徹的力度依然不夠。

未保法修改以后，各地開(kāi)始制定修改未成年人保護(hù)地方性法規(guī)?！皣?guó)家層面的立法一般都比較原則，但地方立法必須具有可操作性。”佟麗華指出，以控?zé)煘槔瑢W(xué)校、幼兒園“周邊”的范圍到底是多少，這是地方立法應(yīng)當(dāng)解決也可以解決的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)規(guī)定得更加細(xì)致、更具可操作性。

“市場(chǎng)監(jiān)督管理、煙草專賣等部門要切實(shí)承擔(dān)起法律法規(guī)賦予的職責(zé)?！贝扌〔ńㄗh，對(duì)于向未成年人售煙的行為必須嚴(yán)格執(zhí)法并向社會(huì)通報(bào)。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)開(kāi)展執(zhí)法檢查，對(duì)于校園周邊違法設(shè)置的銷售點(diǎn)，依照未保法的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。此外，還應(yīng)當(dāng)加大宣傳力度，讓社會(huì)各方知道違反規(guī)定進(jìn)行投訴舉報(bào)的路徑，讓銷售商知悉違反法律法規(guī)會(huì)遭受的處罰。

“未成年人健康成長(zhǎng)關(guān)系到國(guó)家民族的未來(lái)。孩子在未成年時(shí)期吸煙對(duì)身體造成的傷害是不可逆的。無(wú)論從國(guó)家層面，還是從地方層面，整個(gè)社會(huì)都應(yīng)該更加重視煙草影響未成年人健康問(wèn)題。”佟麗華說(shuō)。

關(guān)鍵詞： 未成年人 法律法規(guī) 可操作性