PPP 什么都裝可不行

從去年11月起，全國(guó)開展了PPP(政府和社會(huì)資本合作)項(xiàng)目庫(kù)集中清理工作，經(jīng)過幾個(gè)月的努力，這項(xiàng)工作取得了階段性成果。財(cái)政部公布的最新數(shù)據(jù)顯示：截至4月23日，各地累計(jì)清理退庫(kù)項(xiàng)目1695個(gè)，涉及投資額1.8萬(wàn)億元;需要整改項(xiàng)目2005個(gè)，涉及投資額3.1萬(wàn)億元。

在清理過程中，主要發(fā)現(xiàn)了哪些問題?在PPP項(xiàng)目管理中，如何進(jìn)一步規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)作，筑牢防范風(fēng)險(xiǎn)的堤壩?

PPP不是一個(gè)筐，不能什么都往里裝

近年來，一些地方政府泛化濫用PPP，甚至借PPP變相融資等不規(guī)范操作的問題日益凸顯，加大了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

“在全國(guó)范圍內(nèi)開展PPP項(xiàng)目庫(kù)集中清理，主要目的是及時(shí)糾正PPP泛化濫用現(xiàn)象，防止PPP異化為新的融資平臺(tái)，堅(jiān)決斬?cái)嚯[性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)源。”財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心主任焦小平表示，從清理的情況來看，大多數(shù)項(xiàng)目是比較規(guī)范的，但也有一些確實(shí)存在“硬傷”。

PPP項(xiàng)目按全生命周期分為5個(gè)階段，分別是識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交。其中，進(jìn)入準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交4個(gè)階段的項(xiàng)目，被納入管理庫(kù);處于識(shí)別階段尚未開展“兩個(gè)論證”的項(xiàng)目列入儲(chǔ)備清單，為社會(huì)資本投資選擇項(xiàng)目提供信息。

在此次清理的項(xiàng)目中，不宜采用PPP模式的有397個(gè);前期準(zhǔn)備不到位的506個(gè);未按規(guī)定開展“兩個(gè)論證”的217個(gè);不再繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施的1120個(gè);不符合規(guī)范運(yùn)作要求的277個(gè);涉嫌違法違規(guī)舉債擔(dān)保的14個(gè);未按規(guī)定進(jìn)行信息公開的488個(gè);由于其他原因被清退或整改的1354個(gè)。

“在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式，是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力的重要改革舉措，也是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新。但PPP不是一個(gè)筐，不能什么都往里裝。”焦小平介紹，此次清理發(fā)現(xiàn)，有的PPP項(xiàng)目是商業(yè)地產(chǎn)或招商引資項(xiàng)目，不屬于政府公共服務(wù)范疇;也有的涉及國(guó)家安全或重大公共利益等，不適宜由社會(huì)資本承擔(dān);還有的涉嫌違法違規(guī)舉債，給地方財(cái)政帶來風(fēng)險(xiǎn)隱患。這些不適合PPP模式、不符合規(guī)范運(yùn)作要求的項(xiàng)目，必須清退出庫(kù)。

核查清理發(fā)現(xiàn)，一些PPP示范項(xiàng)目也存在問題。比如，包頭市立體交通綜合樞紐及綜合旅游公路等30個(gè)示范項(xiàng)目，就被調(diào)出示范項(xiàng)目名單，并被清退出項(xiàng)目庫(kù)。此外，北京市豐臺(tái)區(qū)河西第三水廠等54個(gè)項(xiàng)目，由于尚未完成社會(huì)資本方采購(gòu)或項(xiàng)目實(shí)施發(fā)生重大變化，雖然仍保留在項(xiàng)目庫(kù)，但已被調(diào)出示范項(xiàng)目名單。還有89個(gè)項(xiàng)目存在運(yùn)作模式不規(guī)范、采購(gòu)程序不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)辱Υ茫回?zé)令限期整改，于6月底前完成。

“整體來看，PPP示范項(xiàng)目在引導(dǎo)規(guī)范運(yùn)作、帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展、推動(dòng)行業(yè)破冰等方面發(fā)揮了積極作用。但部分項(xiàng)目在實(shí)施過程中，存在進(jìn)展緩慢、執(zhí)行走樣等問題。財(cái)政部已經(jīng)建立了‘能進(jìn)能出’的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。”焦小平表示，財(cái)政部PPP中心將組織專家團(tuán)隊(duì)，對(duì)存在問題的PPP示范項(xiàng)目進(jìn)行“問診治病”，以問題導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向?qū)κ痉俄?xiàng)目進(jìn)行糾偏扶正。同時(shí)，對(duì)PPP示范項(xiàng)目成熟良好經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)、推廣，讓示范項(xiàng)目真正發(fā)揮引領(lǐng)帶動(dòng)作用。

嚴(yán)守財(cái)政承受能力底線，新上項(xiàng)目不得突破10%紅線

PPP項(xiàng)目，是政府的財(cái)政資金與社會(huì)資本合作。即使單個(gè)項(xiàng)目都沒有問題，但一個(gè)地區(qū)在一定時(shí)間內(nèi)項(xiàng)目數(shù)量過多，也可能導(dǎo)致財(cái)政支出加大，令財(cái)政承受能力“不堪重負(fù)”。這個(gè)問題如何解決?

記者了解到，為規(guī)范PPP發(fā)展，保障政府履約能力，財(cái)政部明確要求，要統(tǒng)籌評(píng)估和控制PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任，每一年度從一般公共預(yù)算安排的PPP項(xiàng)目支出責(zé)任，不得超過一般公共預(yù)算支出的10%。

將符合條件的PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算管理，對(duì)政府履行合同義務(wù)形成有效約束，也是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的必備手段。

“10%的紅線，是在參考借鑒國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展實(shí)際需要，經(jīng)過反復(fù)論證最終確定的上限，必須要守住。”中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院副院長(zhǎng)白景明認(rèn)為，一個(gè)縣的項(xiàng)目資金就幾十億元，一個(gè)省上千億元，如果管控不當(dāng)，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)急劇上升。

財(cái)政部PPP中心近日公布的一份報(bào)告顯示，總體看，實(shí)行財(cái)承10%的限額，有力控制了各地PPP項(xiàng)目的數(shù)量、規(guī)模，但也有部分市縣支出責(zé)任已突破“紅線”，需引起警惕。通過對(duì)6400個(gè)入庫(kù)項(xiàng)目進(jìn)行分析，支出占比超過10%限額的市縣，最多可能達(dá)到253個(gè)。其中，2018年當(dāng)年支出占比超限額的市縣，最多為70個(gè)。

“我們將堅(jiān)守規(guī)范運(yùn)作的底線，對(duì)支出占比達(dá)到7%—10%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，對(duì)超過10%限額的地區(qū)停止新項(xiàng)目入庫(kù)。”焦小平表示，總體上，PPP財(cái)政承受能力安全閥門是有效的，七成以上地區(qū)的年度最大支出占比處于7%以下的安全區(qū)間。下一步，財(cái)政部將進(jìn)一步完善財(cái)政承受能力論證制度，加快建立PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，堅(jiān)決防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

規(guī)范項(xiàng)目庫(kù)管理，主動(dòng)對(duì)標(biāo)高質(zhì)量發(fā)展要求

“對(duì)于存在問題的PPP項(xiàng)目，我們將進(jìn)行分類處置。對(duì)于尚未啟動(dòng)采購(gòu)程序的項(xiàng)目，調(diào)整完善后擬再次采用PPP模式實(shí)施的，充分做好前期論證后，可按規(guī)定辦理入庫(kù)手續(xù)。”焦小平介紹，對(duì)于已進(jìn)入采購(gòu)程序或已落地實(shí)施的項(xiàng)目，要針對(duì)核查發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行整改，做到合法合規(guī);對(duì)于終止實(shí)施的項(xiàng)目，合同各方依據(jù)法律法規(guī)和合同約定協(xié)商解決，妥善維護(hù)各方合法權(quán)益。

焦小平表示，在抓規(guī)范方面，未來將重點(diǎn)推動(dòng)以下幾項(xiàng)工作：

一是統(tǒng)一頂層設(shè)計(jì)。推動(dòng)PPP條例出臺(tái)，建立統(tǒng)一市場(chǎng)，解決好部門職責(zé)重疊、分工分治，以及財(cái)稅、金融、價(jià)格、土地政策不配套等問題。

二是嚴(yán)格合規(guī)核查。認(rèn)真核查規(guī)劃立項(xiàng)、土地管理、國(guó)有資產(chǎn)審批等前期工作程序，把好物有所值、財(cái)政承受能力“論證關(guān)”。

三是加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)、過程和結(jié)果監(jiān)管。制定產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)化合同、風(fēng)險(xiǎn)防控指引、績(jī)效管理辦法等，壓實(shí)社會(huì)資本方運(yùn)營(yíng)責(zé)任，加強(qiáng)項(xiàng)目執(zhí)行、產(chǎn)出和驗(yàn)收監(jiān)管，確保全生命周期監(jiān)督考核做實(shí)做細(xì)做好。

“規(guī)范項(xiàng)目庫(kù)管理，嚴(yán)格入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，是防止不合格項(xiàng)目渾水摸魚的關(guān)鍵一環(huán)。”白景明表示，規(guī)范管理的內(nèi)容，包括夯實(shí)項(xiàng)目前期工作，切實(shí)履行采購(gòu)程序，嚴(yán)格審查簽約主體等。同時(shí)，還要建立PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任統(tǒng)計(jì)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、預(yù)警提示和信息披露機(jī)制，嚴(yán)控財(cái)政支出責(zé)任，約束不合理的項(xiàng)目投資沖動(dòng)。落實(shí)中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃和年度預(yù)算安排，加強(qiáng)項(xiàng)目績(jī)效考核，落實(shí)按效付費(fèi)機(jī)制，確保公共服務(wù)安全、穩(wěn)定、高效供給。

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