PPP 什么都裝可不行

從去年11月起，全國開展了PPP(政府和社會資本合作)項目庫集中清理工作，經(jīng)過幾個月的努力，這項工作取得了階段性成果。財政部公布的最新數(shù)據(jù)顯示：截至4月23日，各地累計清理退庫項目1695個，涉及投資額1.8萬億元;需要整改項目2005個，涉及投資額3.1萬億元。

在清理過程中，主要發(fā)現(xiàn)了哪些問題?在PPP項目管理中，如何進一步規(guī)范項目運作，筑牢防范風(fēng)險的堤壩?

PPP不是一個筐，不能什么都往里裝

近年來，一些地方政府泛化濫用PPP，甚至借PPP變相融資等不規(guī)范操作的問題日益凸顯，加大了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。

“在全國范圍內(nèi)開展PPP項目庫集中清理，主要目的是及時糾正PPP泛化濫用現(xiàn)象，防止PPP異化為新的融資平臺，堅決斬斷隱性債務(wù)風(fēng)險源。”財政部政府和社會資本合作中心主任焦小平表示，從清理的情況來看，大多數(shù)項目是比較規(guī)范的，但也有一些確實存在“硬傷”。

PPP項目按全生命周期分為5個階段，分別是識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交。其中，進入準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交4個階段的項目，被納入管理庫;處于識別階段尚未開展“兩個論證”的項目列入儲備清單，為社會資本投資選擇項目提供信息。

在此次清理的項目中，不宜采用PPP模式的有397個;前期準(zhǔn)備不到位的506個;未按規(guī)定開展“兩個論證”的217個;不再繼續(xù)采用PPP模式實施的1120個;不符合規(guī)范運作要求的277個;涉嫌違法違規(guī)舉債擔(dān)保的14個;未按規(guī)定進行信息公開的488個;由于其他原因被清退或整改的1354個。

“在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式，是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力的重要改革舉措，也是公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng)新。但PPP不是一個筐，不能什么都往里裝。”焦小平介紹，此次清理發(fā)現(xiàn)，有的PPP項目是商業(yè)地產(chǎn)或招商引資項目，不屬于政府公共服務(wù)范疇;也有的涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔(dān);還有的涉嫌違法違規(guī)舉債，給地方財政帶來風(fēng)險隱患。這些不適合PPP模式、不符合規(guī)范運作要求的項目，必須清退出庫。

核查清理發(fā)現(xiàn)，一些PPP示范項目也存在問題。比如，包頭市立體交通綜合樞紐及綜合旅游公路等30個示范項目，就被調(diào)出示范項目名單，并被清退出項目庫。此外，北京市豐臺區(qū)河西第三水廠等54個項目，由于尚未完成社會資本方采購或項目實施發(fā)生重大變化，雖然仍保留在項目庫，但已被調(diào)出示范項目名單。還有89個項目存在運作模式不規(guī)范、采購程序不嚴(yán)謹?shù)辱Υ茫回?zé)令限期整改，于6月底前完成。

“整體來看，PPP示范項目在引導(dǎo)規(guī)范運作、帶動區(qū)域發(fā)展、推動行業(yè)破冰等方面發(fā)揮了積極作用。但部分項目在實施過程中，存在進展緩慢、執(zhí)行走樣等問題。財政部已經(jīng)建立了‘能進能出’的動態(tài)管理機制。”焦小平表示，財政部PPP中心將組織專家團隊，對存在問題的PPP示范項目進行“問診治病”，以問題導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向?qū)κ痉俄椖窟M行糾偏扶正。同時，對PPP示范項目成熟良好經(jīng)驗進行總結(jié)、推廣，讓示范項目真正發(fā)揮引領(lǐng)帶動作用。

嚴(yán)守財政承受能力底線，新上項目不得突破10%紅線

PPP項目，是政府的財政資金與社會資本合作。即使單個項目都沒有問題，但一個地區(qū)在一定時間內(nèi)項目數(shù)量過多，也可能導(dǎo)致財政支出加大，令財政承受能力“不堪重負”。這個問題如何解決?

記者了解到，為規(guī)范PPP發(fā)展，保障政府履約能力，財政部明確要求，要統(tǒng)籌評估和控制PPP項目的財政支出責(zé)任，每一年度從一般公共預(yù)算安排的PPP項目支出責(zé)任，不得超過一般公共預(yù)算支出的10%。

將符合條件的PPP項目的財政支出責(zé)任納入預(yù)算管理，對政府履行合同義務(wù)形成有效約束，也是財政風(fēng)險管理的必備手段。

“10%的紅線，是在參考借鑒國際通行標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國城鎮(zhèn)化發(fā)展實際需要，經(jīng)過反復(fù)論證最終確定的上限，必須要守住。”中國財政科學(xué)研究院副院長白景明認為，一個縣的項目資金就幾十億元，一個省上千億元，如果管控不當(dāng)，地方債務(wù)風(fēng)險會急劇上升。

財政部PPP中心近日公布的一份報告顯示，總體看，實行財承10%的限額，有力控制了各地PPP項目的數(shù)量、規(guī)模，但也有部分市縣支出責(zé)任已突破“紅線”，需引起警惕。通過對6400個入庫項目進行分析，支出占比超過10%限額的市縣，最多可能達到253個。其中，2018年當(dāng)年支出占比超限額的市縣，最多為70個。

“我們將堅守規(guī)范運作的底線，對支出占比達到7%—10%的地區(qū)進行風(fēng)險提示，對超過10%限額的地區(qū)停止新項目入庫。”焦小平表示，總體上，PPP財政承受能力安全閥門是有效的，七成以上地區(qū)的年度最大支出占比處于7%以下的安全區(qū)間。下一步，財政部將進一步完善財政承受能力論證制度，加快建立PPP項目財政支出責(zé)任監(jiān)測預(yù)警體系，堅決防范和化解財政風(fēng)險。

規(guī)范項目庫管理，主動對標(biāo)高質(zhì)量發(fā)展要求

“對于存在問題的PPP項目，我們將進行分類處置。對于尚未啟動采購程序的項目，調(diào)整完善后擬再次采用PPP模式實施的，充分做好前期論證后，可按規(guī)定辦理入庫手續(xù)。”焦小平介紹，對于已進入采購程序或已落地實施的項目，要針對核查發(fā)現(xiàn)的問題進行整改，做到合法合規(guī);對于終止實施的項目，合同各方依據(jù)法律法規(guī)和合同約定協(xié)商解決，妥善維護各方合法權(quán)益。

焦小平表示，在抓規(guī)范方面，未來將重點推動以下幾項工作：

一是統(tǒng)一頂層設(shè)計。推動PPP條例出臺，建立統(tǒng)一市場，解決好部門職責(zé)重疊、分工分治，以及財稅、金融、價格、土地政策不配套等問題。

二是嚴(yán)格合規(guī)核查。認真核查規(guī)劃立項、土地管理、國有資產(chǎn)審批等前期工作程序，把好物有所值、財政承受能力“論證關(guān)”。

三是加強標(biāo)準(zhǔn)、過程和結(jié)果監(jiān)管。制定產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)化合同、風(fēng)險防控指引、績效管理辦法等，壓實社會資本方運營責(zé)任，加強項目執(zhí)行、產(chǎn)出和驗收監(jiān)管，確保全生命周期監(jiān)督考核做實做細做好。

“規(guī)范項目庫管理，嚴(yán)格入庫標(biāo)準(zhǔn)，是防止不合格項目渾水摸魚的關(guān)鍵一環(huán)。”白景明表示，規(guī)范管理的內(nèi)容，包括夯實項目前期工作，切實履行采購程序，嚴(yán)格審查簽約主體等。同時，還要建立PPP項目財政支出責(zé)任統(tǒng)計動態(tài)監(jiān)測、預(yù)警提示和信息披露機制，嚴(yán)控財政支出責(zé)任，約束不合理的項目投資沖動。落實中長期財政規(guī)劃和年度預(yù)算安排，加強項目績效考核，落實按效付費機制，確保公共服務(wù)安全、穩(wěn)定、高效供給。

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