大城市的“擴(kuò)容”夢(mèng)碎了？

大城市，不會(huì)一直擴(kuò)張。

2022年政府工作報(bào)告指出：

提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)。

這是繼去年國(guó)家發(fā)改委“慎重撤縣設(shè)區(qū)”之后又一關(guān)鍵表態(tài)，且措辭從“慎重”提高到“嚴(yán)控”，收緊之意相當(dāng)清晰。

這否意味著，大城市的“擴(kuò)容”夢(mèng)碎了？

01

城市擴(kuò)張：

地市合并VS撤縣設(shè)區(qū)

大城市，從來(lái)不乏擴(kuò)張沖動(dòng)。

一種是外延式的，直接合并周邊地市，做大城市體量。

過(guò)去10年，全國(guó)有5個(gè)城市，通過(guò)合并周邊地市完成了大擴(kuò)容。

以合肥與蕪湖、馬鞍山三分巢湖為起點(diǎn)，成都代管簡(jiǎn)陽(yáng)、西安代管西咸新區(qū)、濟(jì)南合并萊蕪、長(zhǎng)春代管公主嶺，5個(gè)省會(huì)城市完成了空前擴(kuò)張。

顯然，合并之后，無(wú)論是城市面積、人口，還是更為重要的GDP總量，就能得到立竿見影的擴(kuò)大。

所以，在5大省會(huì)之外，其他城市同樣不乏合并式擴(kuò)張的沖動(dòng)。

這幾年，深圳合并莞惠、武漢合并鄂州、寧波舟山合并、汕揭潮合并之類的說(shuō)法不絕于耳，但最終都未能付諸行動(dòng)。

第二種是內(nèi)涵式的，通過(guò)撤縣建市，或撤縣設(shè)區(qū)，來(lái)完成城區(qū)的擴(kuò)張。

這是城市擴(kuò)張的主流。

過(guò)去10年，全國(guó)共撤銷了140多個(gè)縣，相應(yīng)地，增加了120多個(gè)市轄區(qū)，十多個(gè)縣級(jí)市。

以北上廣深、武漢廈門南京佛山為代表的一眾城市，率先進(jìn)入“無(wú)縣時(shí)代”。

撤縣建市、設(shè)區(qū)，意味著城市格局之變。

撤縣建市，從縣變成縣級(jí)市，看起來(lái)行政級(jí)別不變，但縣級(jí)市屬于“城市”序列，而縣更多還是農(nóng)業(yè)管理模式，這實(shí)質(zhì)上也是城市擴(kuò)張的一部分。

撤縣設(shè)區(qū)，更為直接，從縣到市轄區(qū)，不僅能帶來(lái)市級(jí)“權(quán)力”范圍的擴(kuò)張，而且還能促進(jìn)城區(qū)面積和城區(qū)人口規(guī)模的擴(kuò)大，這些指標(biāo)在地鐵、城軌建設(shè)方面有著關(guān)鍵性意義。

所以，最近幾年，全國(guó)有數(shù)十個(gè)城市提出“撤縣設(shè)區(qū)”，從二線省會(huì)到三四線城市，無(wú)不以此作為城市擴(kuò)張的主要路徑。

02

大城市，

為何不能隨意擴(kuò)張了？

撤縣建市設(shè)區(qū)的政策轉(zhuǎn)向，始于2020年之后。

在此之前，大城市化作為城鎮(zhèn)化的主要方向，一直都受到鼓勵(lì)，無(wú)論是城市合并還是撤縣設(shè)區(qū)等暢通無(wú)阻。

2020年，為何成了關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)？

這背后，新冠疫情的出現(xiàn)及持續(xù)，暴露出超特特大城市在人口方面的短板。人口過(guò)度聚集于大城市，千萬(wàn)級(jí)的人口流動(dòng)，帶來(lái)了疫情防控層面的難題。

因此，從2020年開始，政策出現(xiàn)了兩方面的轉(zhuǎn)向：

一是推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)。

這方面，在大城市群、大都市圈內(nèi)的縣域，能夠享受到中心城市的輻射，無(wú)論是作為衛(wèi)星城市還是副中心城市，都不乏吸引力。

但對(duì)于偏遠(yuǎn)地區(qū)，或者本身缺乏產(chǎn)業(yè)支撐的中小縣城，無(wú)論是產(chǎn)業(yè)吸引力還是公共服務(wù)，都存在明顯短板，這些縣域如何強(qiáng)身值得關(guān)注。

二是有條件的中西部省份，要在省會(huì)城市之外，設(shè)立副中心城市。

這方面，多個(gè)省份已明確省域副中心城市：

四川的綿陽(yáng)、宜賓等；

湖北的襄陽(yáng)、宜昌；

陜西的寶雞、漢中、榆林等；

河南的洛陽(yáng)；

’湖南的岳陽(yáng)、衡陽(yáng)；

廣西的柳州、桂林……

這種政策變局，體現(xiàn)了對(duì)大城市化的糾偏，打造更多具有競(jìng)爭(zhēng)力的副中心城市、縣城，于經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展同樣不乏好處。

不過(guò)，僅僅給予一個(gè)副中心城市的名號(hào)并不夠。

畢竟，這些城市與省會(huì)之間有著難以彌補(bǔ)的差距。

顯然，當(dāng)資源、產(chǎn)業(yè)、人口等向大城市集聚的趨勢(shì)有增無(wú)減，中小城市能否肩負(fù)起這一重任，這是值得考慮的。

03

哪些城市還能繼續(xù)擴(kuò)容？

嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)，不等于大城市完全失去了擴(kuò)容的可能。

去年初，《人民日?qǐng)?bào)》曾刊發(fā)一篇題為《正確認(rèn)識(shí)撤縣設(shè)區(qū)》，對(duì)背后的爭(zhēng)議進(jìn)行了梳理。

文章指出，撤縣設(shè)區(qū)是為了更好發(fā)揮中心城市和城市群帶動(dòng)作用，一些人對(duì)于縣制消失的擔(dān)心是不必要的……應(yīng)當(dāng)看到，撤縣設(shè)區(qū)后形成的“無(wú)縣”城市幾乎都是國(guó)家經(jīng)濟(jì)中心或重要節(jié)點(diǎn)城市，并未泛化到中小城市。

根據(jù)文章，另一方面，不同類型地區(qū)撤縣設(shè)區(qū)的目的與重點(diǎn)各不相同，不能盲目攀比與跟風(fēng)……

那些省會(huì)城市的人口與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)高度集聚的省份，需要著重培育非省會(huì)次級(jí)中心，以完善區(qū)域城市等級(jí)體系，其撤縣設(shè)區(qū)的重點(diǎn)應(yīng)該放在次級(jí)中心，不宜通過(guò)撤縣設(shè)區(qū)繼續(xù)擴(kuò)大省會(huì)城市規(guī)模。

當(dāng)然，這篇文章只是一家之言，未必代表官方態(tài)度，但其提出的問(wèn)題方向，無(wú)疑值得思考。

基于都市圈、城市群的發(fā)展來(lái)看，在大都市圈、大城市群內(nèi)的“撤縣設(shè)區(qū)”，仍有一定必要性，這能讓縣域或偏遠(yuǎn)郊區(qū)更快與中心城市融為一體。

而對(duì)于省會(huì)首位度占比過(guò)高的地區(qū)，是否還要通過(guò)合并周邊地市或者全面撤縣設(shè)區(qū)，就必須有所取舍。

目前，我國(guó)一些省會(huì)面積超過(guò)1萬(wàn)平方公里，人口甚至超過(guò)2000萬(wàn)，體量已經(jīng)相當(dāng)龐大，是否還要繼續(xù)擴(kuò)張，顯然是值得商榷的。

04

強(qiáng)省會(huì)何去何從？

每一個(gè)省會(huì)城市，都有一個(gè)“強(qiáng)省會(huì)”的夢(mèng)想。

近日，長(zhǎng)沙、福州、太原、南昌、南寧、貴陽(yáng)不約而同喊出了“強(qiáng)省會(huì)”的口號(hào)，有城市甚至表示“省會(huì)強(qiáng)則全省強(qiáng)”，打造強(qiáng)省會(huì)的決心可見一斑。

事實(shí)上，在此之前，全國(guó)已有多個(gè)省會(huì)從弱變強(qiáng)，成為首屈一指的“強(qiáng)省會(huì)”，這其中最典型的當(dāng)屬成都、武漢、西安。

還有一些省會(huì)，早已將強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略付諸于行動(dòng)，包括南京、濟(jì)南等，要訴諸的不只是強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略，還將國(guó)家中心城市作為競(jìng)逐目標(biāo)。

可以說(shuō)，除了廣州等個(gè)別省會(huì)之外，幾乎所有省會(huì)都將“強(qiáng)省會(huì)”作為追求。

這背后的戰(zhàn)略動(dòng)機(jī)不難理解。

一個(gè)省份，如果連一個(gè)顯眼的大城市都沒(méi)有，恐怕都參與區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)都沒(méi)有，遑論在重大國(guó)家戰(zhàn)略中獲得一席之地？

不過(guò)，不是每個(gè)省份都需要“強(qiáng)省會(huì)”，這需要分情況來(lái)看。

對(duì)于東部發(fā)達(dá)省份來(lái)說(shuō)，省內(nèi)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市眾多，本來(lái)就存在多個(gè)中心，省會(huì)想要一家獨(dú)大也不容易。

這里的關(guān)鍵是要區(qū)分好省會(huì)與經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市之間的功能定位，讓省會(huì)更好發(fā)揮省會(huì)功能，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市更多發(fā)揮經(jīng)濟(jì)功能。

對(duì)于中西部已經(jīng)做大了強(qiáng)省會(huì)的省份來(lái)說(shuō)，省會(huì)再繼續(xù)膨脹，可能會(huì)帶來(lái)一定的負(fù)面效應(yīng)，在這些省份培育多個(gè)副中心城市，無(wú)疑有必要性和緊迫性。

對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)較弱的省份來(lái)說(shuō)，既要又要可能并不現(xiàn)實(shí)，很難在“做大強(qiáng)省會(huì)”與“做強(qiáng)副中心城市”之間取得平衡，反倒不如回到更加務(wù)實(shí)的“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略中來(lái)。

強(qiáng)省會(huì)，未必適合每一個(gè)城市。但每個(gè)省份都不能少了經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市，這是未來(lái)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的重要資本。

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