大城市的“擴(kuò)容”夢碎了？

大城市，不會一直擴(kuò)張。

2022年政府工作報(bào)告指出：

提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)。

這是繼去年國家發(fā)改委“慎重撤縣設(shè)區(qū)”之后又一關(guān)鍵表態(tài)，且措辭從“慎重”提高到“嚴(yán)控”，收緊之意相當(dāng)清晰。

這否意味著，大城市的“擴(kuò)容”夢碎了？

01

城市擴(kuò)張：

地市合并VS撤縣設(shè)區(qū)

大城市，從來不乏擴(kuò)張沖動。

一種是外延式的，直接合并周邊地市，做大城市體量。

過去10年，全國有5個城市，通過合并周邊地市完成了大擴(kuò)容。

以合肥與蕪湖、馬鞍山三分巢湖為起點(diǎn)，成都代管簡陽、西安代管西咸新區(qū)、濟(jì)南合并萊蕪、長春代管公主嶺，5個省會城市完成了空前擴(kuò)張。

顯然，合并之后，無論是城市面積、人口，還是更為重要的GDP總量，就能得到立竿見影的擴(kuò)大。

所以，在5大省會之外，其他城市同樣不乏合并式擴(kuò)張的沖動。

這幾年，深圳合并莞惠、武漢合并鄂州、寧波舟山合并、汕揭潮合并之類的說法不絕于耳，但最終都未能付諸行動。

第二種是內(nèi)涵式的，通過撤縣建市，或撤縣設(shè)區(qū)，來完成城區(qū)的擴(kuò)張。

這是城市擴(kuò)張的主流。

過去10年，全國共撤銷了140多個縣，相應(yīng)地，增加了120多個市轄區(qū)，十多個縣級市。

以北上廣深、武漢廈門南京佛山為代表的一眾城市，率先進(jìn)入“無縣時代”。

撤縣建市、設(shè)區(qū)，意味著城市格局之變。

撤縣建市，從縣變成縣級市，看起來行政級別不變，但縣級市屬于“城市”序列，而縣更多還是農(nóng)業(yè)管理模式，這實(shí)質(zhì)上也是城市擴(kuò)張的一部分。

撤縣設(shè)區(qū)，更為直接，從縣到市轄區(qū)，不僅能帶來市級“權(quán)力”范圍的擴(kuò)張，而且還能促進(jìn)城區(qū)面積和城區(qū)人口規(guī)模的擴(kuò)大，這些指標(biāo)在地鐵、城軌建設(shè)方面有著關(guān)鍵性意義。

所以，最近幾年，全國有數(shù)十個城市提出“撤縣設(shè)區(qū)”，從二線省會到三四線城市，無不以此作為城市擴(kuò)張的主要路徑。

02

大城市，

為何不能隨意擴(kuò)張了？

撤縣建市設(shè)區(qū)的政策轉(zhuǎn)向，始于2020年之后。

在此之前，大城市化作為城鎮(zhèn)化的主要方向，一直都受到鼓勵，無論是城市合并還是撤縣設(shè)區(qū)等暢通無阻。

2020年，為何成了關(guān)鍵時間節(jié)點(diǎn)？

這背后，新冠疫情的出現(xiàn)及持續(xù)，暴露出超特特大城市在人口方面的短板。人口過度聚集于大城市，千萬級的人口流動，帶來了疫情防控層面的難題。

因此，從2020年開始，政策出現(xiàn)了兩方面的轉(zhuǎn)向：

一是推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)。

這方面，在大城市群、大都市圈內(nèi)的縣域，能夠享受到中心城市的輻射，無論是作為衛(wèi)星城市還是副中心城市，都不乏吸引力。

但對于偏遠(yuǎn)地區(qū)，或者本身缺乏產(chǎn)業(yè)支撐的中小縣城，無論是產(chǎn)業(yè)吸引力還是公共服務(wù)，都存在明顯短板，這些縣域如何強(qiáng)身值得關(guān)注。

二是有條件的中西部省份，要在省會城市之外，設(shè)立副中心城市。

這方面，多個省份已明確省域副中心城市：

四川的綿陽、宜賓等；

湖北的襄陽、宜昌；

陜西的寶雞、漢中、榆林等；

河南的洛陽；

’湖南的岳陽、衡陽；

廣西的柳州、桂林……

這種政策變局，體現(xiàn)了對大城市化的糾偏，打造更多具有競爭力的副中心城市、縣城，于經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展同樣不乏好處。

不過，僅僅給予一個副中心城市的名號并不夠。

畢竟，這些城市與省會之間有著難以彌補(bǔ)的差距。

顯然，當(dāng)資源、產(chǎn)業(yè)、人口等向大城市集聚的趨勢有增無減，中小城市能否肩負(fù)起這一重任，這是值得考慮的。

03

哪些城市還能繼續(xù)擴(kuò)容？

嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)，不等于大城市完全失去了擴(kuò)容的可能。

去年初，《人民日報(bào)》曾刊發(fā)一篇題為《正確認(rèn)識撤縣設(shè)區(qū)》，對背后的爭議進(jìn)行了梳理。

文章指出，撤縣設(shè)區(qū)是為了更好發(fā)揮中心城市和城市群帶動作用，一些人對于縣制消失的擔(dān)心是不必要的……應(yīng)當(dāng)看到，撤縣設(shè)區(qū)后形成的“無縣”城市幾乎都是國家經(jīng)濟(jì)中心或重要節(jié)點(diǎn)城市，并未泛化到中小城市。

根據(jù)文章，另一方面，不同類型地區(qū)撤縣設(shè)區(qū)的目的與重點(diǎn)各不相同，不能盲目攀比與跟風(fēng)……

那些省會城市的人口與經(jīng)濟(jì)活動高度集聚的省份，需要著重培育非省會次級中心，以完善區(qū)域城市等級體系，其撤縣設(shè)區(qū)的重點(diǎn)應(yīng)該放在次級中心，不宜通過撤縣設(shè)區(qū)繼續(xù)擴(kuò)大省會城市規(guī)模。

當(dāng)然，這篇文章只是一家之言，未必代表官方態(tài)度，但其提出的問題方向，無疑值得思考。

基于都市圈、城市群的發(fā)展來看，在大都市圈、大城市群內(nèi)的“撤縣設(shè)區(qū)”，仍有一定必要性，這能讓縣域或偏遠(yuǎn)郊區(qū)更快與中心城市融為一體。

而對于省會首位度占比過高的地區(qū)，是否還要通過合并周邊地市或者全面撤縣設(shè)區(qū)，就必須有所取舍。

目前，我國一些省會面積超過1萬平方公里，人口甚至超過2000萬，體量已經(jīng)相當(dāng)龐大，是否還要繼續(xù)擴(kuò)張，顯然是值得商榷的。

04

強(qiáng)省會何去何從？

每一個省會城市，都有一個“強(qiáng)省會”的夢想。

近日，長沙、福州、太原、南昌、南寧、貴陽不約而同喊出了“強(qiáng)省會”的口號，有城市甚至表示“省會強(qiáng)則全省強(qiáng)”，打造強(qiáng)省會的決心可見一斑。

事實(shí)上，在此之前，全國已有多個省會從弱變強(qiáng)，成為首屈一指的“強(qiáng)省會”，這其中最典型的當(dāng)屬成都、武漢、西安。

還有一些省會，早已將強(qiáng)省會戰(zhàn)略付諸于行動，包括南京、濟(jì)南等，要訴諸的不只是強(qiáng)省會戰(zhàn)略，還將國家中心城市作為競逐目標(biāo)。

可以說，除了廣州等個別省會之外，幾乎所有省會都將“強(qiáng)省會”作為追求。

這背后的戰(zhàn)略動機(jī)不難理解。

一個省份，如果連一個顯眼的大城市都沒有，恐怕都參與區(qū)域競爭的機(jī)會都沒有，遑論在重大國家戰(zhàn)略中獲得一席之地？

不過，不是每個省份都需要“強(qiáng)省會”，這需要分情況來看。

對于東部發(fā)達(dá)省份來說，省內(nèi)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市眾多，本來就存在多個中心，省會想要一家獨(dú)大也不容易。

這里的關(guān)鍵是要區(qū)分好省會與經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市之間的功能定位，讓省會更好發(fā)揮省會功能，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市更多發(fā)揮經(jīng)濟(jì)功能。

對于中西部已經(jīng)做大了強(qiáng)省會的省份來說，省會再繼續(xù)膨脹，可能會帶來一定的負(fù)面效應(yīng)，在這些省份培育多個副中心城市，無疑有必要性和緊迫性。

對于一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對較弱的省份來說，既要又要可能并不現(xiàn)實(shí)，很難在“做大強(qiáng)省會”與“做強(qiáng)副中心城市”之間取得平衡，反倒不如回到更加務(wù)實(shí)的“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略中來。

強(qiáng)省會，未必適合每一個城市。但每個省份都不能少了經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市，這是未來區(qū)域競爭的重要資本。

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