縣政府給悔拍方退回400萬元保證金 是維護(hù)企業(yè)利益還是國有資產(chǎn)流失？

在陜西省大荔縣，一起國有建設(shè)用地使用權(quán)的掛牌出讓，一度引發(fā)關(guān)注。

競得人2600多萬拍得土地后又反悔，其他競拍人競拍成功又拿不走，最初的競拍人最終又以低于半價的價格拿到這塊地。更令人意外的是，大荔縣政府的兩家職能部門，還給競得人退還了當(dāng)初的保證金400萬元。

(相關(guān)資料圖)

記者采訪了解到，掃黑除惡期間，競得人鋃鐺入獄。渭南市兩級三家檢察院，為了追回流失的國有資產(chǎn)，最終啟動了公益訴訟。

涉黑案件發(fā)現(xiàn)國有資產(chǎn)流失線索

這是渭南市人民檢察院辦理的一起公益訟訴案件。而線索的發(fā)現(xiàn)，緣于掃黑除惡期間，渭南市檢察院指定富平縣檢察院審查的一起打擊惡勢力犯罪團(tuán)伙。

2020年6月27日，富平縣檢察院審查大荔縣楊某某等人惡勢力犯罪一案中，檢察人員發(fā)現(xiàn)，大荔縣可能存在國有資產(chǎn)流失問題。

楊某某是大荔縣一名開發(fā)商，其所在的房產(chǎn)開發(fā)公司曾參與競拍。楊某某個人因犯交通肇事罪、非公職人員受賄罪、尋釁滋事罪，被判刑10年。

參與競拍的地塊位于大荔縣棉紡一條街南段西側(cè)。2011年10月26日，大荔縣自然資源局(原名國土資源局，以下均稱“自然資源局”)發(fā)布公告稱，對大荔縣棉紡一條街南段西側(cè)原大荔縣果品公司(2011)005號、面積6102.3平方米的土地掛牌出讓。

當(dāng)時，大荔縣紅荔房地產(chǎn)開發(fā)有限公司(以下簡稱“紅荔公司”)、陜西創(chuàng)業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司、陜西正隆達(dá)置業(yè)有限公司，以及大荔縣城鄉(xiāng)建設(shè)有限公司共4家公司報名參加掛牌競買，并按要求都繳納了保證金500萬元。

2011年11月28日，大荔縣自然資源局對這塊土地舉行了國有土地使用權(quán)出讓會。上述4家開發(fā)商參加競買。最終，紅荔公司以2660萬元的價格競得該宗國有土地使用權(quán)，同日，該房產(chǎn)公司簽訂荔國土交(2011)030號《成交確認(rèn)書》，載明該地塊出讓金單價為每平方米4346元，競得人繳納的競買保證金自動轉(zhuǎn)作受讓地塊的定金，競得人應(yīng)于2011年12月9日前，持《成交確認(rèn)書》到國土交易廳與大荔縣自然資源局簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》，不按期簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》的，視為競得人放棄競得資格，競得人應(yīng)承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任。

2011年11月29日，大荔縣自然資源局依法對該地塊出讓情況進(jìn)行公示。

競得人反悔 他人拍到手卻拿不走

公示第4天，也就是2011年12月2日，紅荔公司即提出該宗土地存在6個問題：1.西側(cè)與錦繡小區(qū)因?yàn)橄噜?，通行涉及的土地使用?quán)相沖突;2.地上職工住宅樓未搬遷拆除;3.租賃人實(shí)際占有或者使用房屋;4.東側(cè)無法利用村道通過;5.四鄰相關(guān)問題未解決造成土地證書無法辦理;6.原地塊使用權(quán)人拖欠修路款項未解決。要求大荔縣自然資源局進(jìn)行書面答復(fù)。

2011年12月8日，大荔縣自然資源局對上述問題進(jìn)行了逐條答復(fù)：1.錦繡龍城小區(qū)居民的出路由政府另行解決，不經(jīng)過本次出讓地塊;2.2011年12月28日前院內(nèi)居住職工由政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)清理完畢;3.2011年12月28日前由政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)終止協(xié)議;4.2011年12月28日前由政府協(xié)調(diào)有關(guān)部門參加，拆除新筑圍墻并解決道路通行問題;5.土地使用權(quán)登記的材料整理由政府有關(guān)部門協(xié)調(diào)解決，中標(biāo)方只負(fù)責(zé)完成本公司應(yīng)提供的相關(guān)證件及材料;6.由政府協(xié)調(diào)解決修路款項問題，中標(biāo)方不承擔(dān)費(fèi)用。

就在自然資源局答復(fù)的第二天，即2011年12月9日，紅荔公司又提出認(rèn)為本次拍賣具有民事欺詐行為之嫌，稱拍賣無效，應(yīng)當(dāng)立即終止土地出讓合同履行，并要求大荔縣自然資源局立即退還繳納的500萬元。

對此，大荔縣自然資源局當(dāng)天就給予了答復(fù)，稱紅荔公司如認(rèn)為本次土地出讓有“民事欺詐之嫌”，可以向人民法院提出訴訟，但不影響《成交確認(rèn)書》的法律效力。要求紅荔公司在《成交確認(rèn)書》的規(guī)定期限內(nèi)繳清剩余款項，若不能如期履行，將按違約處理，并將其列入黑名單。

由于紅荔公司沒有如期履行《成交確認(rèn)書》規(guī)定的義務(wù)，2011年12月20日,大荔縣自然資源局組織縣監(jiān)察局，以及此前參加競拍的另外3家公司(陜西創(chuàng)業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司、陜西正隆達(dá)置業(yè)有限公司、大荔縣城鄉(xiāng)建設(shè)有限公司)參加招標(biāo)出讓會。

時任大荔縣自然資源局局長張永奮介紹，原競得人紅荔公司及負(fù)責(zé)人楊某某違約,按照有關(guān)規(guī)定,進(jìn)行一次性報價,對留出道路(12×18=216平方米)216平方米予以核減,出讓面積為5904.3平方米,報價經(jīng)縣政府同意后確定競得人。

經(jīng)監(jiān)察局工作人員現(xiàn)場開啟報價單,陜西創(chuàng)業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司以1200萬元最高報價列為第一中標(biāo)候選人,自然資源局現(xiàn)場進(jìn)行宣布,待向政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)商議后決定是否成交。

但此次招投標(biāo)縣政府不予認(rèn)可，流拍。

2011年12月21日,紅荔公司以“缺乏報價前的考察與論證進(jìn)行了不理智報價”為由,向大荔縣自然資源局遞交申請書,申請放棄中標(biāo)土地使用權(quán),請求適當(dāng)退還報價保證金。

政府退400萬保證金 檢察院發(fā)檢察建議書

紅荔公司提出“適當(dāng)退還保證金”，2012年5月2日,紅荔公司負(fù)責(zé)人楊某某委托李某到大荔縣自然資源局辦理退款手續(xù)。令人意外的是，當(dāng)天大荔縣自然資源局將400萬元打入李某賬戶，退還給“紅荔房地產(chǎn)公司”。對于競得人提出的“適當(dāng)退還”，“大荔縣退還的力度簡直就是‘太適當(dāng)了’，返還率高達(dá)到80%，競得人都覺得意外?！币晃恢檎吒嬖V大風(fēng)新聞記者。

大荔縣一位老干部痛心地說，這塊土地不僅僅是400萬元國有資產(chǎn)流失那么簡單，從第一次競拍的2660萬元，到后來的1200萬元，差得太多，顯然有內(nèi)外勾結(jié)的嫌疑，希望有關(guān)紀(jì)檢部門介入深挖。

值得一提的是，因?yàn)檫@種大手筆的退錢，多年后，紀(jì)檢監(jiān)察部門曾對一些領(lǐng)導(dǎo)展開調(diào)查。

富平縣檢察院在對楊某某的刑事案件進(jìn)行起訴后，又對于此間可能有國有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象，對大荔縣政府發(fā)出“檢察建議書”。

對此，大荔縣政府不予回復(fù)。隨后，富平縣檢察院將此情況上報渭南市檢察院。

2021年4月2日，渭南市檢察院向大荔縣自然資源局和大荔縣財政局作出檢察建議書，建議兩部門積極采取有效措施，全面履行法定職責(zé)，對違法退還“紅荔房地產(chǎn)公司”400萬元受讓地塊依法進(jìn)行收繳，切實(shí)保護(hù)國有財產(chǎn)，維護(hù)國家利益。

2021年5月18日，大荔縣自然資源局回復(fù)稱，退還紅荔公司400萬元土地保證金一事，是通過請示縣土地出讓領(lǐng)導(dǎo)小組同意后作出的具體行政行為。按照當(dāng)時縣土地領(lǐng)導(dǎo)小組的工作職責(zé)，縣土地出讓領(lǐng)導(dǎo)小組具有決定國有土地出讓等有關(guān)事項的權(quán)利。因此，退款一事是由大荔縣自然資源局請示縣土地出讓領(lǐng)導(dǎo)小組同意而作出并履行完結(jié)的程序，自然資源局現(xiàn)在予以繼續(xù)追回于理不合。

2021年5月31日，大荔縣財政局向渭南市檢察院回復(fù)稱，此事是經(jīng)縣政府同意，對紅荔公司的競買保證金數(shù)額進(jìn)行了重新核定，并作出退付400萬元、不予退還100萬元競買保證金的處理。同時稱，退付400萬元，是在政策規(guī)定范圍內(nèi)最大程度地維護(hù)了當(dāng)?shù)仄髽I(yè)利益;不退還100萬元競拍保證金并及時上繳財政，符合財政資金管理要求。此行政行為既維護(hù)了土地招標(biāo)掛牌管理秩序的嚴(yán)肅性，及時糾正了具體行政行為中的不合理措施，又減輕了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，保障了企業(yè)的合法權(quán)益。

財政局還認(rèn)為：在該宗土地出讓前期，自然資源局未與企業(yè)就宗地基本情況全面溝通，土地出讓過程中還存在宗地面積核減問題，以及企業(yè)不理智報價問題，這些都表明自然資源局在開展土地出讓業(yè)務(wù)中存在瑕疵。

公開聽證均支持公益訴訟

2021年7月2日，渭南市人民檢察院對該案進(jìn)行了聽證審查。除了大荔縣財政局、大荔縣自然資源局參加外，列席人員還有大荔縣人民政府、渭南市自然資源局;聽證員有渭南市人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員共5人。

聽證的問題有兩個:一、是否應(yīng)當(dāng)依法追回自然資源局違法退還“紅荔房地產(chǎn)公司”的400萬元受讓地塊定金;二、是否應(yīng)當(dāng)對大荔縣財政局、自然資源局不依法履行職責(zé)案依法提起行政公益訴訟?

最終，5名聽證員全部支持渭南市檢察院提起行政公益訴訟。

2021年8月12日，渭南市中級人民法院、渭南市人民檢察院作出指定管轄決定書，就大荔縣自然資源局違法履職一案，指定渭南市臨渭區(qū)人民檢察院審查起訴，臨渭區(qū)人民法院審判。

一審法院認(rèn)為，大荔縣土地交易大廳與大荔縣城鄉(xiāng)建設(shè)有限公司于2012年3月15日簽訂《成交確認(rèn)書》后，大荔縣城鄉(xiāng)建設(shè)有限公司繳納的500萬元保證金即變?yōu)橥恋囟ń?。紅荔公司與大荔縣土地交易大廳于2011年11月28日簽訂《成交確認(rèn)書》后，自然資源局已將紅荔公司所繳納的拍賣保證金轉(zhuǎn)化為土地出讓定金的500萬元上繳財政局專用賬戶，當(dāng)紅荔公司以缺乏報價前的考察與論證進(jìn)行了不理智報價為由，于2011年12月21日向自然資源局遞交申請書，申請放棄中標(biāo)土地使用權(quán)，請求適當(dāng)退還報價保證金時，自然資源局未依法妥善處理雙方之爭議，卻將大荔縣城鄉(xiāng)建設(shè)有限公司繳納的500萬元土地定金中的400萬元直接退還紅荔公司。自然資源局該退款行為，違反“收支兩條線”管理之規(guī)定，顯屬程序違法，損害了國家利益。因自然資源局與紅荔公司就土地出讓事宜發(fā)生糾紛，紅荔公司所繳納的土地出讓定金是否退還，應(yīng)退還多少，涉及《成交確認(rèn)書》效力問題及該《成交確認(rèn)書》解除后違約責(zé)任的承擔(dān)問題，屬另一法律關(guān)系，本案不予涉及。

對被告大荔縣自然資源局主張退還保證金的程序存在瑕疵，不存在侵犯國家利益的辯駁意見，不予采納。因此，自然資源局違反法定程序，將他人繳納的土地出讓定金頂?shù)旨t荔公司的退款行為違法。

參與庭審的一名法律工作者告訴華商報大風(fēng)新聞記者，楊某某競拍違約，按照規(guī)定，競拍時交的保證金是不能退還的，這已經(jīng)是國有資產(chǎn)了，但大荔縣政府竟然給其退還80%的保證金。第二次其他公司競拍到該宗土地后也沒能拿走，又讓楊某某操縱后拿走。根據(jù)楊某某刑事案件卷宗顯示，最后楊某某派李某、用大荔縣城鄉(xiāng)建設(shè)有限公司名義以1200萬元拿走該宗土地。這一次的土地比第一次僅少了216平方米，價錢居然少了一半還要多。

一審判決大荔縣自然資源局退還紅荔房地產(chǎn)公司400萬元受讓地塊定金違法;責(zé)令自然資源局依法履職;判令大荔縣財政局作為土地征收管理部門，應(yīng)當(dāng)對該筆保證金依法履行監(jiān)管職責(zé)。兩被告不服，均提出上訴。

2022年9月29日，渭南市中級人民法院二審后，認(rèn)為原審判決事實(shí)清楚、判處適當(dāng)，駁回上訴，維持原判。

兩部門不服判決 向省高院申訴

4月17日，大荔縣自然資源局局長楊寧說，對于渭南市中院的判決，自然資源局表示不服，包括財政局在內(nèi)，兩部門已于今年3月份一同向省高院提出申訴。

渭南市人民檢察院第七檢察部主任楊明說，實(shí)踐中，土地出讓保證金有退還也有不退的情況，如果由于出讓方過錯，土地出讓金可以退。但是根據(jù)李某的證言，涉案地塊的流拍，是因?yàn)闂钅衬撑c賈某某故意競標(biāo)，一直抬高地價，楊某某當(dāng)時沒有那么多錢去開發(fā)這片地，所以棄標(biāo)，但并未放棄對涉案土地的競拍，最后一次競拍的報名資料是楊某某提供給李某，李某用大荔縣城鄉(xiāng)建設(shè)有限公司的手續(xù)順利拍到涉案地塊后，楊某某作為股東進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)。另外，根據(jù)涉案土地當(dāng)時公開的出讓實(shí)施方案，明確說明對中標(biāo)者違約的，履約保證金抵作罰款不予退還。該500萬應(yīng)當(dāng)?shù)肿髁P款上繳國庫。大荔縣自然資源局退還紅荔房地產(chǎn)公司未經(jīng)任何程序，屬于違法履行職責(zé)，在退款的過程中，財政局也未盡到監(jiān)管職責(zé)，未經(jīng)任何程序，通過作廢票據(jù)、抵頂?shù)官~的方式，兩單位相互配合，違反法律法規(guī)，用國有資產(chǎn)為楊某某的不理智競價買單，導(dǎo)致400萬元國有資產(chǎn)流失。無論400萬元是否應(yīng)當(dāng)退還，都應(yīng)先追繳國庫后，再進(jìn)行民事訴訟或行政訴訟等法定程序予以確定。無論屬于民事糾紛，還是行政協(xié)議，大荔縣自然資源局退還楊某某400萬元土地受讓地塊定金都應(yīng)經(jīng)過法定程序進(jìn)行，自然資源局認(rèn)為退款是請示領(lǐng)導(dǎo)后的決定，但沒有相關(guān)文件、會議紀(jì)要等證據(jù)證明其進(jìn)行了法定程序。

據(jù)了解，近日，陜西省高院對此案將組織開展聽證審查。 華商報大風(fēng)新聞記者 苗巧穎

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什么是公益訴訟?

公益訴訟是指對損害國家利益和社會公共利益的違法行為，由法律規(guī)定的國家機(jī)關(guān)或組織向人民法院提起訴訟的制度，可分為行政公益訴訟和民事公益訴訟。

行政公益訴訟指在行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)或不糾正違法的情況下，檢察機(jī)關(guān)通過檢察建議、提起公益訴訟等方式，督促行政機(jī)關(guān)依法履職，確保國家利益和社會公共利益得到有效保護(hù)。

民事公益訴訟主要是調(diào)動法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織參與公益保護(hù)的積極性。在民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)發(fā)布公告，積極與相關(guān)社會組織溝通，依法支持符合條件的社會組織提起公益訴訟，并在法律咨詢、證據(jù)收集等方面提供專業(yè)的支持和幫助，在沒有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，由檢察機(jī)關(guān)向人民法院提起訴訟。

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