個人破產(chǎn)制度“摸石頭過河” 推進過程將漫長而謹慎

通過個人債務清理，溫州人蔡先生有條件中止了對200多萬元債務的清償義務。他與債權人最終達成免除部分債務的共識。未來，他的生活將獲得必要保障，這也意味著，他和他的家庭有機會重新創(chuàng)業(yè)，開始新生活。

這是前不久溫州中級人民法院對外公布的一起個人債務清理案件，經(jīng)輿論貼上“個人破產(chǎn)”“制度破冰”等標簽后廣受關注。而毗鄰溫州的臺州，也有多年的先期探索。

多位專家、法律界人士認為，開展個人債務清理可視為對“個人破產(chǎn)”部分功能的探索。在當前部分地區(qū)“執(zhí)行不能”案件積壓、市場主體缺乏相應退出機制等矛盾下，個人債務清理探索具有明顯的現(xiàn)實意義，也是多年以來法律界呼吁建立覆蓋各類市場主體便利、高效、有序退出制度的有益嘗試?！督?jīng)濟參考報》記者在臺州、溫州等地調研了解到，不管是個人債務清理，還是個人破產(chǎn)制度，破冰后仍有相當長的探索之路，需審慎前行。

“執(zhí)行不能”案件堆積成“堰塞湖”

溫州平陽這起債務清理案件中，債務人蔡先生因為經(jīng)營企業(yè)破產(chǎn)，導致個人需要對214萬元債務承擔連帶清償責任。

但經(jīng)過第三方財產(chǎn)核查，蔡先生的資產(chǎn)情況目前只有現(xiàn)就職公司1%的股權(實際出資額5800元)，一輛已報廢的摩托車及零星存款。蔡先生目前每月收入4000多元，個人又患有慢性疾病，確無能力清償巨額債務。

2019年8月，溫州中院印發(fā)《關于個人債務集中清理的實施意見(試行)》，通過建立個人債務集中清理機制，在保障全體債權人公平受償和防范打擊逃廢債行為的基礎上，給一些誠信的被執(zhí)行人以重生機會，進一步優(yōu)化營商環(huán)境和完善“執(zhí)行不能”案件有序退出機制。

因此，經(jīng)債務人申請、債權人同意，這起案件于今年8月啟動清理程序。最終，蔡某提出按214萬元債務的1.5%清償比例即3.2萬余元，在18個月內一次性清償?shù)姆桨?。同時，蔡先生承諾，該方案履行完畢之日起6年內，若其家庭年收入超過12萬元人民幣，超過部分的50%將用于清償全體債權人未受清償?shù)膫鶆?。債權人同意債務人可以自清理方案履行完畢之日起滿3年后，恢復其個人信用。

實際上，類似本案中蔡先生這樣，因企業(yè)破產(chǎn)產(chǎn)生自然人連帶責任擔保的債務問題，在我國部分經(jīng)濟社會活躍地區(qū)非常普遍：為了獲得銀行貸款，自然人擔保向金融機構融資，最終因為經(jīng)營不善導致企業(yè)破產(chǎn)，個人對債務承擔連帶責任。

如果不進行個人債務清理，經(jīng)過訴訟程序，這類案件最終因為部分債務人確無償還能力，演化為“執(zhí)行不能”。

以臺州為例，據(jù)臺州市中級人民法院執(zhí)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2018年以“終結本次執(zhí)行程序”為執(zhí)結方式的案件數(shù)量為31798件，約占所有執(zhí)結案件的39.97%，其中涉?zhèn)€人的案件數(shù)約為28099件，占比88.37%。這些涉及個人的無財產(chǎn)可供執(zhí)行案件只能作上述處理，導致陳案越積越多。

受訪法院執(zhí)行法官普遍表示，終結本次執(zhí)行程序只是按下了暫停鍵，實質上仍積累了大量“無解”的執(zhí)行案件。一方面，這些“執(zhí)行不能”案件仍舊會耗費大量司法資源;另一方面，債務人失去創(chuàng)造新的社會財富的動力，累及老幼等家庭成員，還可能產(chǎn)生因暴力催收等引發(fā)的社會問題。

臺州市中級人民法院民二庭副庭長錢為民從2011年起，多年研究并參與探索了個人債務相關清理程序。錢為民表示，臺州地區(qū)個人資不抵債的事實大量存在，對誠實但不幸的企業(yè)家，個人債務清理體現(xiàn)的是一種鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的社會導向。

頂層設計和基層試點探索并行

雖然我國破產(chǎn)法尚無個人破產(chǎn)制度，但實際上近年來，具備若干相似功能的個人債務清理，已在制度設計和基層探索方面邁出步伐。

今年全國兩會上，來自浙江、四川的人大代表建議適時推動建立個人破產(chǎn)制度。

今年6月，最高人民法院公布《最高人民法院關于深化執(zhí)行改革健全解決執(zhí)行難長效機制的意見——人民法院執(zhí)行工作綱要(2019—2023)》顯示，人民法院將開展與個人破產(chǎn)制度功能相當?shù)脑圏c工作，為建立個人破產(chǎn)制度打下實踐基礎。

今年7月，國家發(fā)改委等十三個部門又聯(lián)合印發(fā)了《加快完善市場主體退出制度改革方案》。該改革方案提出，市場主體退出制度改革的總體目標是逐步建立起與現(xiàn)代化經(jīng)濟體系相適應，覆蓋企業(yè)等營利法人、非營利法人、非法人組織、農民專業(yè)合作社、個體工商戶、自然人等各類市場主體的便利、高效、有序的退出制度，市場主體退出渠道進一步暢通，市場主體退出成本明顯下降，無效低效市場主體加快退出，為構建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度的經(jīng)濟體制提供有力支撐。

除了人大議案、有關部門參與制度設計、法學界理論研究以外，浙江溫州、臺州等地的基層試點創(chuàng)新也已歷經(jīng)多個階段。

《經(jīng)濟參考報》記者在多年探索個人債務清理的浙江臺州市縣兩級法院采訪了解到，從2011年開始，臺州兩級法院已開展相關業(yè)務，包括探索將公司股東財產(chǎn)與公司財產(chǎn)合并破產(chǎn)的處置機制;在執(zhí)行程序中試行執(zhí)行義務宣誓退出機制和借鑒破產(chǎn)管理人制度，在執(zhí)行中形成法院強制執(zhí)行與管理人財產(chǎn)及債務狀況調查相結合的工作機制等。

臺州黃巖法院執(zhí)行局局長林森從1990年代末開始從事執(zhí)行工作。他表示，這些探索背后是為了破解執(zhí)行難反復做的機制優(yōu)化。

“例如，原來通過債務人宣誓可以終結本次執(zhí)行程序。這一機制的好處是讓誠信的被執(zhí)行人避免被拘留、曝光等，但不足以把債務、債權關系狀況揭示清楚，也沒有真正實現(xiàn)退出。”林森說。

因此，2018年5月起，臺州中院民二庭與執(zhí)行庭開始試行《在執(zhí)行程序中引入個人破產(chǎn)清算機制操作規(guī)程》，引入管理人制度，由第三方對被執(zhí)行人債權債務情況進行詳細梳理，包括發(fā)現(xiàn)隱匿財產(chǎn)等，調查范圍更廣、內容更細，形成清理報告。案件也真正做到執(zhí)行程序終結，真正退出了執(zhí)行程序。

截至2019年8月底，臺州法院已有4起案件執(zhí)行程序終結，8起不符合條件恢復強制執(zhí)行。

甄別“誠信債務人”

目前臺州、溫州個人債務清理已制定相關規(guī)程。以臺州為例，根據(jù)《執(zhí)行程序轉個人債務清理程序審理規(guī)程(暫行)》，法院首先會對債務人負債原因進行調查，確系誠信經(jīng)營無法清償債務，或經(jīng)法院強制執(zhí)行措施后，財產(chǎn)不足或無財產(chǎn)清償全部債務等情況時，可適用個人債務清理程序。而對于存在因賭博、揮霍消費甚至欺詐等不誠信行為的“老賴”，將不能適用債務清理程序。

隨后，法院將對甄別為誠信債務人的申請人，制定不同的“還債計劃”。簡單來說，就是將誠信債務人分為兩種，一種是完全喪失還債能力的，另一種是尚有可償還能力的。前者，法院會依法指定管理人，對債務人財產(chǎn)和債權債務進行全面、公平的清理和償還;后者，法院會積極促成債務雙方進行談判，合理協(xié)商還債辦法，比如免除一定債務比例，或通過分期形式來償還。

此外，法院還將對債務人作出行為保全令，設定4到6年的“考察期”，這段期限內，債務人相關行為和身份資格仍受限制。在此期間，對債務人不誠信行為加強民事制裁和刑事追究力度。

個人債務清理具有多重意義

已有案例顯示，通過個人債務清理，債務人明顯獲得了生活改善，同時也提高了其重新投入工作、創(chuàng)造價值的積極性。受訪法律界人士認為，透過個案，這一探索還將釋放更大的積極意義。

首先，將有利于鼓勵個人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。浙江鼎聯(lián)律師事務所律師楊常彩表示，個人債務清理的目的在于鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗、保障生活，并通過免責、有條件復權等機制鼓勵債務人積極融入社會、創(chuàng)造財富。

其次，為“執(zhí)行不能”案件探索制度性退出路徑。上海漢盛律師事務所律師李旻表示，司法實務中“執(zhí)行不能”案件中個人債務案件占比較大。個人破產(chǎn)制度的落實不僅節(jié)約了司法資源，特別是債務豁免措施的執(zhí)行，為這類案件探索制度性退出路徑，有助于切實化解社會矛盾，破產(chǎn)復權制度的積極適用也為個人參與市場經(jīng)營活動提供了可能。

最后，這一探索或將提高市場主體的風險意識。有金融界人士分析，個人債務清理以及未來可能到來的個人破產(chǎn)制度，將從源頭上改變金融機構的產(chǎn)品設計、放款策略和風險評估。例如，不再是簡單地通過自然人擔保，獲得抵、質押品和無限連帶責任的承諾后就放款，也減少一些相對激進的放貸行為。

但與此同時，輿論也不乏質疑之聲，主要認為個人債務清理、個人破產(chǎn)等制度與“父債子償”等傳統(tǒng)觀念存在一定抵觸;對程序執(zhí)行缺乏信任;以及擔心因社會信用體系等配套制度暫不健全，造成虛假破產(chǎn)風險等。

推進過程將漫長而謹慎

數(shù)據(jù)顯示，截至8月底，臺州兩級法院已對14起案件實施債務清理，其中4起案件執(zhí)行程序終結、8起不符合條件恢復強制執(zhí)行、1例達成部分減免和分期還債計劃、1例債務人失聯(lián)終止。截至目前，溫州兩級法院已對經(jīng)過篩選的19件具體案件啟動清理程序。

針對輿論關注的誠信甄別、事后監(jiān)督、征信信息采集與公布、打擊逃廢債和虛假破產(chǎn)方面的問題，錢為民等法官、律師管理人和相關學者認為，具體規(guī)程仍需不斷完善。

楊常彩表示，從管理人角度，個人債務清理相對于企業(yè)破產(chǎn)清算來說，財產(chǎn)更加分散瑣碎，所以調查難度更大。同時，現(xiàn)有管理人制度需要債務人較高的配合度，且調查手段相對單一。因此，以律師作為管理人，有必要進一步明確律師調查令權限，擴大調查令社會知悉度等。

北京外國語大學個人破產(chǎn)法研究中心主任劉靜認為，臺州等地的探索為我國未來可能到來的個人破產(chǎn)制度設計，包括免責制度的設計，道德風險的防范，自由財產(chǎn)的范圍，失權的具體內容，更生計劃的制定，強制執(zhí)行制度和破產(chǎn)制度的銜接與功能分界，家庭住宅及其抵押貸款的處理，夫妻、家庭以及合伙人的共同破產(chǎn)或者單獨破產(chǎn)，個人管理人的更多應用和履職特點，遺產(chǎn)破產(chǎn)等重要問題提供了鮮活而豐富的經(jīng)驗。

劉靜同時提醒，目前探索要注意以下問題：一是必須強化債務人的誠實義務和協(xié)力義務，通過制度設計強化違背前述義務的不利后果，通過自負其責喚醒債權人對自我行為的約束;二是確保賦予債權人一定的程序參與權，包括知情權、異議權等，保證信息的暢通和透明，促進程序的及時回應，加強債務人和債權人的溝通與理解;三是對于實踐過程中出現(xiàn)的各種復雜問題，要及時進行充分的學術討論和法律分析，為立法機關提出相對合理、兼具學術性和實踐性的解決方案。

個人破產(chǎn)制度作為一項重要的法律制度改革，關聯(lián)的政治社會經(jīng)濟問題非常多。她建議選擇較小空間范圍先行試驗，可以將地方試驗對國家法制統(tǒng)一的挑戰(zhàn)控制在合理范圍內，不僅可以有效地控制試驗風險，也降低了立法試錯和法律運行的法治成本。

此外，推動個人債務清理，乃至個人破產(chǎn)制度建立還需要相關配套制度建立健全、立法探索等，這一推進過程也將相對漫長而謹慎。

錢為民表示，個人破產(chǎn)制度是社會誠信體系的一部分，與征信、失信懲戒等相關制度互相關聯(lián)，其制度的推出，不存在孰先孰后問題，而應當相輔相成，協(xié)同推進。

“對債務人而言，進入個人破產(chǎn)，意味著行為和身份資格受限，財產(chǎn)受到管理人監(jiān)管，被貼上破產(chǎn)人標簽等;債權人也不希望債務因清理最終被免責。所以未來，我認為個人債務清理應是債務人和債權人都極力避免進入的程序。這也許是制度設計最理想的狀態(tài)。”錢為民說。(記者 吳帥帥 王俊祿)

關鍵詞： 個人破產(chǎn)制度