個(gè)人破產(chǎn)制度“摸石頭過河” 推進(jìn)過程將漫長(zhǎng)而謹(jǐn)慎

通過個(gè)人債務(wù)清理，溫州人蔡先生有條件中止了對(duì)200多萬元債務(wù)的清償義務(wù)。他與債權(quán)人最終達(dá)成免除部分債務(wù)的共識(shí)。未來，他的生活將獲得必要保障，這也意味著，他和他的家庭有機(jī)會(huì)重新創(chuàng)業(yè)，開始新生活。

這是前不久溫州中級(jí)人民法院對(duì)外公布的一起個(gè)人債務(wù)清理案件，經(jīng)輿論貼上“個(gè)人破產(chǎn)”“制度破冰”等標(biāo)簽后廣受關(guān)注。而毗鄰溫州的臺(tái)州，也有多年的先期探索。

多位專家、法律界人士認(rèn)為，開展個(gè)人債務(wù)清理可視為對(duì)“個(gè)人破產(chǎn)”部分功能的探索。在當(dāng)前部分地區(qū)“執(zhí)行不能”案件積壓、市場(chǎng)主體缺乏相應(yīng)退出機(jī)制等矛盾下，個(gè)人債務(wù)清理探索具有明顯的現(xiàn)實(shí)意義，也是多年以來法律界呼吁建立覆蓋各類市場(chǎng)主體便利、高效、有序退出制度的有益嘗試?！督?jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在臺(tái)州、溫州等地調(diào)研了解到，不管是個(gè)人債務(wù)清理，還是個(gè)人破產(chǎn)制度，破冰后仍有相當(dāng)長(zhǎng)的探索之路，需審慎前行。

“執(zhí)行不能”案件堆積成“堰塞湖”

溫州平陽這起債務(wù)清理案件中，債務(wù)人蔡先生因?yàn)榻?jīng)營(yíng)企業(yè)破產(chǎn)，導(dǎo)致個(gè)人需要對(duì)214萬元債務(wù)承擔(dān)連帶清償責(zé)任。

但經(jīng)過第三方財(cái)產(chǎn)核查，蔡先生的資產(chǎn)情況目前只有現(xiàn)就職公司1%的股權(quán)(實(shí)際出資額5800元)，一輛已報(bào)廢的摩托車及零星存款。蔡先生目前每月收入4000多元，個(gè)人又患有慢性疾病，確無能力清償巨額債務(wù)。

2019年8月，溫州中院印發(fā)《關(guān)于個(gè)人債務(wù)集中清理的實(shí)施意見(試行)》，通過建立個(gè)人債務(wù)集中清理機(jī)制，在保障全體債權(quán)人公平受償和防范打擊逃廢債行為的基礎(chǔ)上，給一些誠(chéng)信的被執(zhí)行人以重生機(jī)會(huì)，進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境和完善“執(zhí)行不能”案件有序退出機(jī)制。

因此，經(jīng)債務(wù)人申請(qǐng)、債權(quán)人同意，這起案件于今年8月啟動(dòng)清理程序。最終，蔡某提出按214萬元債務(wù)的1.5%清償比例即3.2萬余元，在18個(gè)月內(nèi)一次性清償?shù)姆桨?。同時(shí)，蔡先生承諾，該方案履行完畢之日起6年內(nèi)，若其家庭年收入超過12萬元人民幣，超過部分的50%將用于清償全體債權(quán)人未受清償?shù)膫鶆?wù)。債權(quán)人同意債務(wù)人可以自清理方案履行完畢之日起滿3年后，恢復(fù)其個(gè)人信用。

實(shí)際上，類似本案中蔡先生這樣，因企業(yè)破產(chǎn)產(chǎn)生自然人連帶責(zé)任擔(dān)保的債務(wù)問題，在我國(guó)部分經(jīng)濟(jì)社會(huì)活躍地區(qū)非常普遍：為了獲得銀行貸款，自然人擔(dān)保向金融機(jī)構(gòu)融資，最終因?yàn)榻?jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)，個(gè)人對(duì)債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任。

如果不進(jìn)行個(gè)人債務(wù)清理，經(jīng)過訴訟程序，這類案件最終因?yàn)椴糠謧鶆?wù)人確無償還能力，演化為“執(zhí)行不能”。

以臺(tái)州為例，據(jù)臺(tái)州市中級(jí)人民法院執(zhí)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年以“終結(jié)本次執(zhí)行程序”為執(zhí)結(jié)方式的案件數(shù)量為31798件，約占所有執(zhí)結(jié)案件的39.97%，其中涉?zhèn)€人的案件數(shù)約為28099件，占比88.37%。這些涉及個(gè)人的無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件只能作上述處理，導(dǎo)致陳案越積越多。

受訪法院執(zhí)行法官普遍表示，終結(jié)本次執(zhí)行程序只是按下了暫停鍵，實(shí)質(zhì)上仍積累了大量“無解”的執(zhí)行案件。一方面，這些“執(zhí)行不能”案件仍舊會(huì)耗費(fèi)大量司法資源;另一方面，債務(wù)人失去創(chuàng)造新的社會(huì)財(cái)富的動(dòng)力，累及老幼等家庭成員，還可能產(chǎn)生因暴力催收等引發(fā)的社會(huì)問題。

臺(tái)州市中級(jí)人民法院民二庭副庭長(zhǎng)錢為民從2011年起，多年研究并參與探索了個(gè)人債務(wù)相關(guān)清理程序。錢為民表示，臺(tái)州地區(qū)個(gè)人資不抵債的事實(shí)大量存在，對(duì)誠(chéng)實(shí)但不幸的企業(yè)家，個(gè)人債務(wù)清理體現(xiàn)的是一種鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗的社會(huì)導(dǎo)向。

頂層設(shè)計(jì)和基層試點(diǎn)探索并行

雖然我國(guó)破產(chǎn)法尚無個(gè)人破產(chǎn)制度，但實(shí)際上近年來，具備若干相似功能的個(gè)人債務(wù)清理，已在制度設(shè)計(jì)和基層探索方面邁出步伐。

今年全國(guó)兩會(huì)上，來自浙江、四川的人大代表建議適時(shí)推動(dòng)建立個(gè)人破產(chǎn)制度。

今年6月，最高人民法院公布《最高人民法院關(guān)于深化執(zhí)行改革健全解決執(zhí)行難長(zhǎng)效機(jī)制的意見——人民法院執(zhí)行工作綱要(2019—2023)》顯示，人民法院將開展與個(gè)人破產(chǎn)制度功能相當(dāng)?shù)脑圏c(diǎn)工作，為建立個(gè)人破產(chǎn)制度打下實(shí)踐基礎(chǔ)。

今年7月，國(guó)家發(fā)改委等十三個(gè)部門又聯(lián)合印發(fā)了《加快完善市場(chǎng)主體退出制度改革方案》。該改革方案提出，市場(chǎng)主體退出制度改革的總體目標(biāo)是逐步建立起與現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系相適應(yīng)，覆蓋企業(yè)等營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人、非法人組織、農(nóng)民專業(yè)合作社、個(gè)體工商戶、自然人等各類市場(chǎng)主體的便利、高效、有序的退出制度，市場(chǎng)主體退出渠道進(jìn)一步暢通，市場(chǎng)主體退出成本明顯下降，無效低效市場(chǎng)主體加快退出，為構(gòu)建市場(chǎng)機(jī)制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的經(jīng)濟(jì)體制提供有力支撐。

除了人大議案、有關(guān)部門參與制度設(shè)計(jì)、法學(xué)界理論研究以外，浙江溫州、臺(tái)州等地的基層試點(diǎn)創(chuàng)新也已歷經(jīng)多個(gè)階段。

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在多年探索個(gè)人債務(wù)清理的浙江臺(tái)州市縣兩級(jí)法院采訪了解到，從2011年開始，臺(tái)州兩級(jí)法院已開展相關(guān)業(yè)務(wù)，包括探索將公司股東財(cái)產(chǎn)與公司財(cái)產(chǎn)合并破產(chǎn)的處置機(jī)制;在執(zhí)行程序中試行執(zhí)行義務(wù)宣誓退出機(jī)制和借鑒破產(chǎn)管理人制度，在執(zhí)行中形成法院強(qiáng)制執(zhí)行與管理人財(cái)產(chǎn)及債務(wù)狀況調(diào)查相結(jié)合的工作機(jī)制等。

臺(tái)州黃巖法院執(zhí)行局局長(zhǎng)林森從1990年代末開始從事執(zhí)行工作。他表示，這些探索背后是為了破解執(zhí)行難反復(fù)做的機(jī)制優(yōu)化。

“例如，原來通過債務(wù)人宣誓可以終結(jié)本次執(zhí)行程序。這一機(jī)制的好處是讓誠(chéng)信的被執(zhí)行人避免被拘留、曝光等，但不足以把債務(wù)、債權(quán)關(guān)系狀況揭示清楚，也沒有真正實(shí)現(xiàn)退出。”林森說。

因此，2018年5月起，臺(tái)州中院民二庭與執(zhí)行庭開始試行《在執(zhí)行程序中引入個(gè)人破產(chǎn)清算機(jī)制操作規(guī)程》，引入管理人制度，由第三方對(duì)被執(zhí)行人債權(quán)債務(wù)情況進(jìn)行詳細(xì)梳理，包括發(fā)現(xiàn)隱匿財(cái)產(chǎn)等，調(diào)查范圍更廣、內(nèi)容更細(xì)，形成清理報(bào)告。案件也真正做到執(zhí)行程序終結(jié)，真正退出了執(zhí)行程序。

截至2019年8月底，臺(tái)州法院已有4起案件執(zhí)行程序終結(jié)，8起不符合條件恢復(fù)強(qiáng)制執(zhí)行。

甄別“誠(chéng)信債務(wù)人”

目前臺(tái)州、溫州個(gè)人債務(wù)清理已制定相關(guān)規(guī)程。以臺(tái)州為例，根據(jù)《執(zhí)行程序轉(zhuǎn)個(gè)人債務(wù)清理程序?qū)徖硪?guī)程(暫行)》，法院首先會(huì)對(duì)債務(wù)人負(fù)債原因進(jìn)行調(diào)查，確系誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)無法清償債務(wù)，或經(jīng)法院強(qiáng)制執(zhí)行措施后，財(cái)產(chǎn)不足或無財(cái)產(chǎn)清償全部債務(wù)等情況時(shí)，可適用個(gè)人債務(wù)清理程序。而對(duì)于存在因賭博、揮霍消費(fèi)甚至欺詐等不誠(chéng)信行為的“老賴”，將不能適用債務(wù)清理程序。

隨后，法院將對(duì)甄別為誠(chéng)信債務(wù)人的申請(qǐng)人，制定不同的“還債計(jì)劃”。簡(jiǎn)單來說，就是將誠(chéng)信債務(wù)人分為兩種，一種是完全喪失還債能力的，另一種是尚有可償還能力的。前者，法院會(huì)依法指定管理人，對(duì)債務(wù)人財(cái)產(chǎn)和債權(quán)債務(wù)進(jìn)行全面、公平的清理和償還;后者，法院會(huì)積極促成債務(wù)雙方進(jìn)行談判，合理協(xié)商還債辦法，比如免除一定債務(wù)比例，或通過分期形式來償還。

此外，法院還將對(duì)債務(wù)人作出行為保全令，設(shè)定4到6年的“考察期”，這段期限內(nèi)，債務(wù)人相關(guān)行為和身份資格仍受限制。在此期間，對(duì)債務(wù)人不誠(chéng)信行為加強(qiáng)民事制裁和刑事追究力度。

個(gè)人債務(wù)清理具有多重意義

已有案例顯示，通過個(gè)人債務(wù)清理，債務(wù)人明顯獲得了生活改善，同時(shí)也提高了其重新投入工作、創(chuàng)造價(jià)值的積極性。受訪法律界人士認(rèn)為，透過個(gè)案，這一探索還將釋放更大的積極意義。

首先，將有利于鼓勵(lì)個(gè)人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。浙江鼎聯(lián)律師事務(wù)所律師楊常彩表示，個(gè)人債務(wù)清理的目的在于鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗、保障生活，并通過免責(zé)、有條件復(fù)權(quán)等機(jī)制鼓勵(lì)債務(wù)人積極融入社會(huì)、創(chuàng)造財(cái)富。

其次，為“執(zhí)行不能”案件探索制度性退出路徑。上海漢盛律師事務(wù)所律師李旻表示，司法實(shí)務(wù)中“執(zhí)行不能”案件中個(gè)人債務(wù)案件占比較大。個(gè)人破產(chǎn)制度的落實(shí)不僅節(jié)約了司法資源，特別是債務(wù)豁免措施的執(zhí)行，為這類案件探索制度性退出路徑，有助于切實(shí)化解社會(huì)矛盾，破產(chǎn)復(fù)權(quán)制度的積極適用也為個(gè)人參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供了可能。

最后，這一探索或?qū)⑻岣呤袌?chǎng)主體的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。有金融界人士分析，個(gè)人債務(wù)清理以及未來可能到來的個(gè)人破產(chǎn)制度，將從源頭上改變金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)品設(shè)計(jì)、放款策略和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。例如，不再是簡(jiǎn)單地通過自然人擔(dān)保，獲得抵、質(zhì)押品和無限連帶責(zé)任的承諾后就放款，也減少一些相對(duì)激進(jìn)的放貸行為。

但與此同時(shí)，輿論也不乏質(zhì)疑之聲，主要認(rèn)為個(gè)人債務(wù)清理、個(gè)人破產(chǎn)等制度與“父?jìng)觾?rdquo;等傳統(tǒng)觀念存在一定抵觸;對(duì)程序執(zhí)行缺乏信任;以及擔(dān)心因社會(huì)信用體系等配套制度暫不健全，造成虛假破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)等。

推進(jìn)過程將漫長(zhǎng)而謹(jǐn)慎

數(shù)據(jù)顯示，截至8月底，臺(tái)州兩級(jí)法院已對(duì)14起案件實(shí)施債務(wù)清理，其中4起案件執(zhí)行程序終結(jié)、8起不符合條件恢復(fù)強(qiáng)制執(zhí)行、1例達(dá)成部分減免和分期還債計(jì)劃、1例債務(wù)人失聯(lián)終止。截至目前，溫州兩級(jí)法院已對(duì)經(jīng)過篩選的19件具體案件啟動(dòng)清理程序。

針對(duì)輿論關(guān)注的誠(chéng)信甄別、事后監(jiān)督、征信信息采集與公布、打擊逃廢債和虛假破產(chǎn)方面的問題，錢為民等法官、律師管理人和相關(guān)學(xué)者認(rèn)為，具體規(guī)程仍需不斷完善。

楊常彩表示，從管理人角度，個(gè)人債務(wù)清理相對(duì)于企業(yè)破產(chǎn)清算來說，財(cái)產(chǎn)更加分散瑣碎，所以調(diào)查難度更大。同時(shí)，現(xiàn)有管理人制度需要債務(wù)人較高的配合度，且調(diào)查手段相對(duì)單一。因此，以律師作為管理人，有必要進(jìn)一步明確律師調(diào)查令權(quán)限，擴(kuò)大調(diào)查令社會(huì)知悉度等。

北京外國(guó)語大學(xué)個(gè)人破產(chǎn)法研究中心主任劉靜認(rèn)為，臺(tái)州等地的探索為我國(guó)未來可能到來的個(gè)人破產(chǎn)制度設(shè)計(jì)，包括免責(zé)制度的設(shè)計(jì)，道德風(fēng)險(xiǎn)的防范，自由財(cái)產(chǎn)的范圍，失權(quán)的具體內(nèi)容，更生計(jì)劃的制定，強(qiáng)制執(zhí)行制度和破產(chǎn)制度的銜接與功能分界，家庭住宅及其抵押貸款的處理，夫妻、家庭以及合伙人的共同破產(chǎn)或者單獨(dú)破產(chǎn)，個(gè)人管理人的更多應(yīng)用和履職特點(diǎn)，遺產(chǎn)破產(chǎn)等重要問題提供了鮮活而豐富的經(jīng)驗(yàn)。

劉靜同時(shí)提醒，目前探索要注意以下問題：一是必須強(qiáng)化債務(wù)人的誠(chéng)實(shí)義務(wù)和協(xié)力義務(wù)，通過制度設(shè)計(jì)強(qiáng)化違背前述義務(wù)的不利后果，通過自負(fù)其責(zé)喚醒債權(quán)人對(duì)自我行為的約束;二是確保賦予債權(quán)人一定的程序參與權(quán)，包括知情權(quán)、異議權(quán)等，保證信息的暢通和透明，促進(jìn)程序的及時(shí)回應(yīng)，加強(qiáng)債務(wù)人和債權(quán)人的溝通與理解;三是對(duì)于實(shí)踐過程中出現(xiàn)的各種復(fù)雜問題，要及時(shí)進(jìn)行充分的學(xué)術(shù)討論和法律分析，為立法機(jī)關(guān)提出相對(duì)合理、兼具學(xué)術(shù)性和實(shí)踐性的解決方案。

個(gè)人破產(chǎn)制度作為一項(xiàng)重要的法律制度改革，關(guān)聯(lián)的政治社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題非常多。她建議選擇較小空間范圍先行試驗(yàn)，可以將地方試驗(yàn)對(duì)國(guó)家法制統(tǒng)一的挑戰(zhàn)控制在合理范圍內(nèi)，不僅可以有效地控制試驗(yàn)風(fēng)險(xiǎn)，也降低了立法試錯(cuò)和法律運(yùn)行的法治成本。

此外，推動(dòng)個(gè)人債務(wù)清理，乃至個(gè)人破產(chǎn)制度建立還需要相關(guān)配套制度建立健全、立法探索等，這一推進(jìn)過程也將相對(duì)漫長(zhǎng)而謹(jǐn)慎。

錢為民表示，個(gè)人破產(chǎn)制度是社會(huì)誠(chéng)信體系的一部分，與征信、失信懲戒等相關(guān)制度互相關(guān)聯(lián)，其制度的推出，不存在孰先孰后問題，而應(yīng)當(dāng)相輔相成，協(xié)同推進(jìn)。

“對(duì)債務(wù)人而言，進(jìn)入個(gè)人破產(chǎn)，意味著行為和身份資格受限，財(cái)產(chǎn)受到管理人監(jiān)管，被貼上破產(chǎn)人標(biāo)簽等;債權(quán)人也不希望債務(wù)因清理最終被免責(zé)。所以未來，我認(rèn)為個(gè)人債務(wù)清理應(yīng)是債務(wù)人和債權(quán)人都極力避免進(jìn)入的程序。這也許是制度設(shè)計(jì)最理想的狀態(tài)。”錢為民說。(記者 吳帥帥 王俊祿)

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