國家治理變革視角下深化政府機構改革的重點和思路

黨的十九大報告提出“深化機構和行政體制改革”，十九屆三中全會對深化黨和國家機構改革作出部署，明確了改革的指導思想、原則、目標和任務，強調這是“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革”。深化政府機構改革是黨和國家機構改革的重要任務，是國家治理變革的必然要求，要適應新時代發(fā)展的要求，以加強黨的全面領導為統(tǒng)領，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導向，以優(yōu)化協(xié)同高效為著力點，轉變政府職能，推進重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的機構職能調整優(yōu)化，著力構建職責明確、依法行政的政府治理體系，增強政府公信力和執(zhí)行力，加快建設人民滿意的服務型政府。

一、圍繞推動高質量發(fā)展調整政府機構和職能

機構是職能的載體,職能是機構的角色作用。改革政府機構不是簡單的合并分拆重組，核心要義是轉變職能，提高效能。十九屆三中全會提出要“轉變政府職能，優(yōu)化政府機構設置和職能配置”。當前，我國發(fā)展進入新時代，社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生變化，人民群眾對美好生活需要提出了更高要求，需要各級政府提高治理能力，以推動高質量發(fā)展化解發(fā)展不平衡不充分的矛盾。面對新時代發(fā)展提出的新要求，政府機構設置和職能配置還存在不完全適應的地方，如政府職能轉變還不到位、機構設置不夠科學、職責缺位和效能不高等問題，都需要通過深化政府機構改革來解決，完善政府治理體系，提升治理能力，為各項事業(yè)發(fā)展提供有力的組織保障。

這次國務院機構改革，深入貫徹黨的十九大和十九屆三中全會的精神和部署，適應我國社會主要矛盾變化，聚焦發(fā)展所需、基層所盼、民心所向，著眼于轉變政府職能，圍繞推動高質量發(fā)展，建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，加強和完善政府經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護五項基本職能，按照優(yōu)化協(xié)同高效的原則，調整機構設置，優(yōu)化職能配置，提高政府效能。例如，在經(jīng)濟調節(jié)方面，合理配置宏觀管理部門職能，深入推進簡政放權改革，營造良好的營商環(huán)境。在生態(tài)環(huán)境保護方面，改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制，合理配置職能，組建自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等部門。在公共服務方面，強化公共服務職能，組建文化和旅游部、國家衛(wèi)生健康委、退役軍人事務部、應急管理部等政府部門。通過改革，優(yōu)化了政府機構職能體系，理順了職責關系，使政府機構設置更加符合實際、科學合理、更有效率。在推進改革實施中，還需關注以下幾點。

一是推進政府職能轉變。這是深化政府機構改革的應有之義。無論是新組部門，還是未調整部門，都要把機構改革與“放管服”改革結合起來，進一步轉變職能，提高效能，堅決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機制弊端，深化簡政放權，最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大程度減少政府對市場活動的直接干預，大幅降低制度性交易成本，全面實施市場準入負面清單制度，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，激發(fā)各類市場主體活力和創(chuàng)新潛力，優(yōu)化營商環(huán)境，為推動高質量發(fā)展，建設人民滿意的服務型政府助力開道。

二是明確部門職責關系。通過這次國務院機構改革，形成了新的政府組織機構框架，總體上理順了部門職責關系。接下來，還需要在新的組織框架下進一步調整、細化和明確部門職責關系，構建職責明確的政府治理體系，防止出現(xiàn)職責重復、多頭管理、推諉扯皮等情況。首先是明確不同部門的職責范圍，使一個部門對相關事務實行集中管理，一件事情盡可能由一個部門負責，做到分工明確，邊界清晰。其次是分清主次責任，對于部門間無法避免的職責交叉事項，或者在工作流程上需要不同部門分階段或分環(huán)節(jié)管理的事項，按照“誰主管誰負責”的原則，使主管部門負主要責任，其他部門負配合責任，防止權責不一、權責脫節(jié)。最后是加強協(xié)調配合，對常態(tài)性涉及多個部門的管理事項，建立由主管部門牽頭的協(xié)調機制，如建立部際聯(lián)席會議，形成工作合力。

三是優(yōu)化部門內設機構設置。根據(jù)歷次機構改革的經(jīng)驗和規(guī)律，一輪大的機構調整重組后，容易出現(xiàn)部門內設機構增多、職責交叉重復、各干各的、職數(shù)超編等情況，內部關系磨合需要較長時間。深化改革的思路，就是按照部門新的職能定位和大部門制原理，進行內部優(yōu)化組合，對一些部門中分設過細、職責重復、相互牽扯的內設機構，可加大整合力度，采取大司局、大處室設置;對部門內部決策與執(zhí)行不分、監(jiān)管職責缺位等問題，應將主要承擔執(zhí)行性、監(jiān)管性職責的內設機構和直屬機構界定為專門的執(zhí)行機構，使之相對獨立，專事執(zhí)行和監(jiān)管，增強政府執(zhí)行力;對職數(shù)超編現(xiàn)象，應根據(jù)新的職責任務，做出合理的調整和安排。

二、對職能相近的黨和政府機構統(tǒng)籌設置

改革開放以來，我國先后集中進行了7次政府機構改革，屬于行政體制改革的范疇。這次機構改革與以往不同，將改革范圍涵蓋黨和國家各類機構統(tǒng)籌推進。黨的十九大提出“統(tǒng)籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責”。十九屆三中全會提出“統(tǒng)籌設置黨政機構，黨的有關機構可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設置，實行合并設立或合署辦公”。這里的“統(tǒng)籌設置”就包括黨和政府機構。在這方面，一些部門和地方已進行過改革探索。例如，多年來黨的紀檢部門和政府監(jiān)察部門實行合署辦公，取得顯著成效。廣東順德2009年開始探索統(tǒng)籌黨政機構改革，通過精簡合并、合署辦公等形式，將原來41個黨政部門整合為16個，增強了黨的執(zhí)政能力和政府執(zhí)行力，有效化解了機構分設過細、職能重疊、多頭管理等問題。2010年起廣東有25個縣(市、區(qū))借鑒順德的做法和經(jīng)驗開展了改革試點。

站在推進國家治理變革的高度，深化機構改革要以加強黨的全面領導為統(tǒng)領，統(tǒng)籌黨和政府機構設置。針對一些領域黨和政府機構重疊、職責交叉、權責脫節(jié)等突出問題，按照優(yōu)化協(xié)同高效的要求，通盤考慮黨和政府機構設置，準確定位，合理分工，有分有合，對一些職能相近，聯(lián)系緊密的黨的機構和政府機構可采取綜合設置，實行合并設立或合署辦公，理順職責關系，提高整體效能。在地方，對省市縣職能相近、工作重合的黨委機構和政府機構，探索合并設立或合署辦公，使一類事務盡可能由一個部門負責或統(tǒng)籌，推動地方機構整合精簡。

三、根據(jù)地方履職特點優(yōu)化地方政府機構設置

我國是一個大國，設有五級政府，中央政府機構和地方政府是一個有機整體。合理設置地方政府機構，理順中央地方政府職責關系，才能發(fā)揮好中央和地方兩個積極性。十九屆三中全會強調要“統(tǒng)籌優(yōu)化地方機構設置和職能配置，構建從中央到地方運行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體系”。地方政府機構改革是整個政府機構改革的重要組成部分，在以往歷次改革中，許多地方勇于探索，先行先試，為面上改革積累了有益經(jīng)驗。同時，目前地方政府機構設置中還存在著一些不合理不協(xié)調等問題，需要通過改革加以解決。

第一，統(tǒng)籌優(yōu)化地方政府機構設置。長期以來，一些領域中央和地方政府機構職能上下一般粗，上級有的下級也有，沒有突出各自職能重點;有些適合地方管理的事務，中央政府部門管得過多過細，地方缺乏自主權。改進的思路，就是根據(jù)地方政府職能特點來優(yōu)化機構設置及職能配置，省市縣涉及國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一的機構職能要基本對應，明確同中央政府對口的組織機構，確保行政體系上下貫通、執(zhí)行有力。賦予省級及以下政府機構更多自主權，增強地方治理能力，把那些直接面向基層、量大面廣、更加適合地方管理的事務下放給地方，除中央有明確要求外，地方可結合本地實際，因地制宜設置政府機構，并可把相關機構并入同上級政府機構對口的機構，在規(guī)定限額內確定機構數(shù)量、名稱、排序、編制等。

第二，綜合設立基層政府機構?；鶎诱畽C構設置應面向群眾，符合基層事務特點，按照簡約高效的要求，整合相關職能和機構，設立綜合性機構，對上級政府機構既可“一對多”，也可“多對一”，并實行治理重心下移，盡可能把資源、服務、管理放到基層，增強基層治理能力。

第三，理順垂直機構與地方管理關系。垂直機構是指中央政府部門在地方設立的分支機構或派出機構，與地方管理有著密切關系。十九屆三中全會提出要“規(guī)范垂直管理體制和地方分級管理體制”。從實際情況看，改革開放后我國實行權力下放，地方有了更多自主權，同時也出現(xiàn)了地方保護、市場分割、“上有政策下有對策”等問題，因此一些中央政府部門相繼設立垂直機構，以保證中央政令暢通，由此又出現(xiàn)了地方職能受肢解、與地方矛盾突出等新問題。改革的思路，是根據(jù)中央地方事權劃分來理順關系，屬于中央事權并由中央負責的事務，中央設立垂直機構實行管理，并健全與地方的協(xié)作配合機制;屬于中央和地方共同事權并需地方負責的事務，實行分級管理，中央政府部門加強指導、協(xié)調和監(jiān)督;屬于地方事權并由地方負責的事務，由地方政府管理，形成職責明確、權責一致、協(xié)同配合的政府治理體系。

四、建立統(tǒng)籌使用各類編制資源的動態(tài)調整機制

編制配備事關機構的人員數(shù)額、結構分布、職位配置、財政支出和成本效益，直接影響到機構的履職和運行，是政府機構改革不可或缺的內容。黨的十九大提出要“統(tǒng)籌使用各類編制資源”，十九屆三中全會提出要加大統(tǒng)籌調配力度，建立動態(tài)調整機制，強化剛性約束等新要求。多年來,政府機構的人員編制采取總量控制，總體保持適中，但一直存在著膨脹壓力大、財政負擔重、結構分布失衡、隱形擴編嚴重等問題，這就需要按照“統(tǒng)籌使用”的思路, 加大改革創(chuàng)新力度，建立嚴控總量、盤活存量的動態(tài)調整機制，用好各類編制資源，既保障各項事業(yè)需要，又防止人員膨脹。

一是盤活存量。推行需求引領、盤活存量、動態(tài)供給的管理模式，形成動態(tài)調整機制，加大統(tǒng)籌編制調配的范圍和力度，破除部門間、地區(qū)間、層級間、身份間的編制使用壁壘，在總量內有保有壓，此消彼長，靈活調劑或周轉使用各類編制資源，進行動態(tài)調整，優(yōu)化結構布局。

二是“人隨事走”。編制資源是用來履職的，應當隨著職能變化及時調整，職能弱化的核減，職能強化的增配。例如，隨著簡政放權深入，可將原來主要從事行政審批的人員編制崗位轉移到監(jiān)管或服務崗位。創(chuàng)新提供服務方式，推行購買服務、服務外包、技術創(chuàng)新等，減少機構的編制數(shù)量，或者以同樣編制提供更多服務。按照事業(yè)單位分類改革的思路，將行政類事業(yè)單位人員轉為行政編制，經(jīng)營類事業(yè)單位人員轉為企業(yè)編制，公益類事業(yè)單位實行更加符合實際的編制管理方式。

三是剛性約束。研究制定各類人員編制配備的標準、評估和管理的制度，加大機構編制信息公開力度，嚴格執(zhí)行編制管理規(guī)定，加大查處力度和問責追責，建立機構編制、組織人事、財政審計、紀檢監(jiān)察等部門的協(xié)調配合機制，增強合力。

五、以政府機構編制法定化鞏固改革成果

機構編制法定化是政府機構改革的法治保障，是依法治國、依法行政的必然要求。黨的十九大提出“完善國家機構組織法”，十九屆三中全會提出“要依法管理各類組織機構，加快推進機構、職能、權限、程序、責任法定化”。這就將機構編制立法提到改革日程，以法治來保障機構改革成果。改革開放以來，我國先后修訂了國務院和地方政府組織法，分別制定了國務院和地方政府機構編制管理條例等法律法規(guī)，開展部門“三定”規(guī)定工作，但相對而言立法仍滯后于形勢發(fā)展的需要，存在著制度不健全，已有法律規(guī)定過于原則簡約，剛性約束不強等問題。

推進政府機構編制法定化應從多個層面依法有序展開。主要包括：完善政府組織機構基本法，研究修訂國務院組織法和地方政府組織法，對政府機構組織的原則、序列、規(guī)格、職數(shù)、職責權限、隸屬關系等內容做出明確規(guī)定;研究制定機構編制法，明確政府部門的職責權限、內設機構、人員編制、職數(shù)配置、運行規(guī)則等內容;推動配套立法，完善公務員法、預算法、監(jiān)察法相關法律法規(guī)，形成相互銜接配套的機構編制法律法規(guī)體系;加強和完善部門“三定”規(guī)定，重點是適應這次政府機構改革的需要，將深化“放管服”改革與部門“三定”規(guī)定結合起來，推動政府職能轉變，把不該政府管的事項轉移出去，把該由下級政府管的事項下放，把該由政府管的事項規(guī)定到位，同時要理順部門職責關系，增強“三定”規(guī)定嚴肅性和權威性;全面推行政府部門權責清單制度，實現(xiàn)權責清單同“三定”規(guī)定有機銜接，提高權責清單制度的規(guī)范性、科學性和實用性，有效規(guī)范和約束政府部門履職行為，加快形成職責明確、依法行政的政府治理體系。(作者系中國行政管理學會副秘書長、研究員)