證監(jiān)會財政部擬規(guī)定證券違法行為人財產(chǎn)優(yōu)先用于受害投資者賠償

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實踐中，行政處罰決定往往先于民事判決作出。在一些行政處罰案件中，違法行為人繳納罰沒款后，剩余財產(chǎn)往往難以支付民事賠償款，導(dǎo)致民事賠償責(zé)任無法落實。

本報記者?周芬棉

證券法第二百二十條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任和繳納罰款、罰金、違法所得，違法行為人的財產(chǎn)不足以支付的，優(yōu)先用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任?！?/p>

但實踐中，行政處罰決定往往先于民事判決作出，在一些行政處罰案件特別是大額行政罰沒款案件中，違法行為人繳納罰沒款后，剩余財產(chǎn)往往難以支付民事賠償款，導(dǎo)致民事賠償責(zé)任無法落實。

如何解決這一問題？近日，證監(jiān)會、財政部聯(lián)合起草《關(guān)于證券違法行為人財產(chǎn)優(yōu)先用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任有關(guān)事項的規(guī)定（草案）》（以下簡稱《規(guī)定》），向社會公開征求意見，明確符合條件的受害投資者向證監(jiān)會提出申請，證監(jiān)會按年度向財政部提出退庫申請，退付給投資者。

打贏了官司拿不到賠款

如今，在證券民事賠償訴訟案件中，曾經(jīng)的起訴難、審理難雖已改觀不少，但執(zhí)行始終艱難。在提起民事賠償訴訟前，證監(jiān)會往往已作出行政處罰判決，違法者繳納了罰沒款。因此，即使投資者打贏了官司，違法人的剩余財產(chǎn)往往不足以承擔(dān)民事賠償責(zé)任，投資者拿不到賠償款。

證監(jiān)會前官員、國浩（上海）律師事務(wù)所資深顧問黃江東在《規(guī)定》甫一發(fā)出，就進行了研究。他認為，在新證券法施行前，由于行政處罰力度有限，很少有違法行為人因為繳納了行政罰沒款而無法支付民事賠償款。新證券法實施后的嚴刑峻法大大提高了這種可能性，其原因在于違法行為人需要繳納大額行政罰沒款，剩余財產(chǎn)難以再支付民事賠償款。

發(fā)現(xiàn)違法行為，及時立案調(diào)查繼而進行嚴厲處罰，是法律賦予證監(jiān)會的法定職責(zé)。

證監(jiān)會有關(guān)負責(zé)人稱，中辦、國辦聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于依法從嚴打擊證券違法活動的意見》明確提出，修改因虛假陳述引發(fā)民事賠償?shù)挠嘘P(guān)司法解釋，取消民事賠償訴訟前置程序，對解決相關(guān)問題起到了積極作用。但是由于現(xiàn)實情況比較復(fù)雜，行政處罰先于民事判決作出的情況仍會發(fā)生，民事賠償責(zé)任優(yōu)先落實難問題仍然存在。

北京市盈科（鄭州）律師事務(wù)所高級合伙人李曙衢認為，行政處罰的高效在所難免。因為民事賠償訴訟有一定的審理、裁判周期，相較而言，證監(jiān)會作出罰沒款的行政處罰決定更加高效迅速，這就會發(fā)生證監(jiān)會先作出罰沒款規(guī)定，而投資者贏了官司卻得不到錢的情形。在李曙衢看來，行政處罰的高效是實現(xiàn)行政治理的重要基礎(chǔ)，如果強行改變行政處罰的時間安排，可能無法有效發(fā)揮證監(jiān)會的監(jiān)管職能。

從另一個角度看，在《規(guī)定》正式施行后，證監(jiān)會先處罰反而增加了投資者獲得賠償?shù)耐緩?，更有利于保障投資者經(jīng)濟利益。

三種法律責(zé)任并行不悖

中國人民大學(xué)法學(xué)教授劉俊海稱，對于證券違法行為人，追究行政責(zé)任、刑事責(zé)任、民事賠償責(zé)任，這是我國打擊證券違法行為的必然要求，更有明確的法律規(guī)定。雖然在現(xiàn)實中，違法行為人繳納罰沒款后，可能無力再承擔(dān)民事責(zé)任，但三種法律責(zé)任不可缺一，三者并行不悖。

黃江東說，行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任是相互獨立的三種責(zé)任形態(tài)，其先后順序并無定式。在既有行政處罰的情況下，民事判決先于刑事判決作出，抑或是相反的情形，都有可能發(fā)生。

李曙衢認為，在實踐中比較常見的是民刑交叉，“先刑后民”，因為刑事訴訟中采取的偵查手段相較于民事訴訟查明事實的方法更為深入，并且在刑民交叉的案件中民事訴訟的原告經(jīng)常會成為刑事案件中的被害人，審判的結(jié)果也會成為民事審判的重要依據(jù)。此外，根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，在公訴案件中，如果受害人因犯罪行為遭受物質(zhì)損失，或者人身權(quán)利遭到侵害，是有權(quán)提起附帶民事訴訟，可以在刑事案件審判后，由同一審判組織繼續(xù)審理附帶民事訴訟，便于提高審判效率。

刑事責(zé)任罰金與行政處罰罰沒款在性質(zhì)上有著本質(zhì)區(qū)別：刑事責(zé)任罰金，是一種刑罰手段，以構(gòu)成刑事犯罪為前提，須經(jīng)法院判決；證監(jiān)會行政處罰罰款屬于行政處罰中的一類，不以構(gòu)成刑事犯罪為前提，而是違反了相關(guān)行政法律法規(guī)，由證監(jiān)會獨立依法決定處罰。

需要說明的是，依據(jù)行政處罰法的規(guī)定，違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處罰金時，行政機關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人罰款的，應(yīng)當(dāng)折抵相應(yīng)罰金。

有望提升投資者信心

據(jù)證監(jiān)會這位負責(zé)人介紹，根據(jù)《國家金庫實施細則》第二十條的規(guī)定，繳入國庫的罰沒款作為預(yù)算收入，在財政部明文規(guī)定的前提下可以進行退庫。目前，對違法行為人錯繳、多繳的罰沒款均可退庫，相關(guān)操作有成熟的實踐經(jīng)驗。據(jù)此，通過將違法行為人已繳納的行政罰沒款作退庫處理，用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任，是落實證券法民事賠償責(zé)任優(yōu)先原則的一種可行的機制安排。

據(jù)此，證監(jiān)會商財政部起草了《關(guān)于證券違法行為人財產(chǎn)優(yōu)先用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任有關(guān)事項的規(guī)定（征求意見稿）》，并征求了最高法、財政部、審計署等單位的意見，在吸收采納有關(guān)單位意見基礎(chǔ)上，進一步修改完善后形成了《規(guī)定》。

《規(guī)定》共十四條，明確了違法行為人所繳納的行政罰沒款用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任的具體工作機制。

“《規(guī)定》條文雖不多，但操作性極強?！眲⒖『Ｕf。

《規(guī)定》首先明確了申請主體。獲得勝訴判決或者調(diào)解書后，經(jīng)法院強制執(zhí)行或者破產(chǎn)清算程序分配仍未獲得足額賠償?shù)氖芎ν顿Y者，可以提出書面申請；證券糾紛普通代表人訴訟中的訴訟代表人、特別代表人訴訟中擔(dān)任訴訟代表人的投資者保護機構(gòu)，可以代表受害投資者提出申請。

其次是對期限作出要求。依據(jù)《規(guī)定》，受害投資者在法院出具終結(jié)執(zhí)行裁定書后一年內(nèi)提出申請；違法行為人被人民法院宣告破產(chǎn)的，自破產(chǎn)程序終結(jié)或者追加分配程序終結(jié)后一年內(nèi)提出申請。受害投資者申請金額不得超過民事判決書等所明確的被告應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的賠償金額，不得對被告已履行部分再提出申請；用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任的金額不得超過違法行為人實際繳納的罰沒款金額。

最后是對申請退款作出規(guī)定。證監(jiān)會行政處罰委受理、審核受害投資者提交的申請材料，并向出具終結(jié)執(zhí)行裁定書或者終結(jié)破產(chǎn)程序裁定書的法院了解、核實案件前期執(zhí)行、破產(chǎn)財產(chǎn)分配情況后，按年度向財政部提出退庫申請；財政部審核通過的，將違法行為人有關(guān)罰沒款退還至證監(jiān)會賬戶；證監(jiān)會收到退庫資金后，及時將違法行為人罰沒款退付給受害投資者，并公示退付情況。

劉俊海認為，《規(guī)定》在征求意見后得以施行，將大大提振投資者信心。雖然從國庫退還罰沒款，好像是國庫的一種損失，但從長遠看，維護投資者權(quán)益，有利于上市公司規(guī)范發(fā)展，涵養(yǎng)稅源，通過稅收充盈國庫，于民有利，也符合國家利益。

業(yè)內(nèi)專家指出，《規(guī)定》是踐行以人民為中心的發(fā)展思想，健全證券民事賠償制度體系，為全面實行股票發(fā)行注冊制提供更加堅實法治保障的重要舉措，對于解決民事賠償責(zé)任優(yōu)先落實難，以及切實保護投資者合法權(quán)益具有重要的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞： 民事賠償 行政處罰 民事判決