視訊！試點(diǎn)初期總能受到“靈魂拷問(wèn)” ：二十大代表白靜和她的公益訴訟故事

▲二十大代表、呼和浩特市檢察院第八檢察部主任白靜。（受訪者供圖/圖）

試點(diǎn)剛開(kāi)始，最難的就是向外界解釋公益訴訟到底要做什么?！笆裁词菣z察建議？”“為什么要給我們發(fā)？”“你們檢察院為什么管這個(gè)？”

2022年10月13日上午10點(diǎn)10分，黨的二十大代表白靜和代表團(tuán)其他成員一同乘坐高鐵抵達(dá)北京北站。內(nèi)蒙古代表團(tuán)是最早抵達(dá)北京的外地代表團(tuán)。

(資料圖片)

白靜是呼和浩特市檢察院第八檢察部主任，主要負(fù)責(zé)公益訴訟工作，經(jīng)辦的案件有兩千多件。即便如今成了辦案“老手”，她還記得，2016年11月，她參與辦理第一例公益訴訟案件時(shí)，開(kāi)庭前一晚，她還在跟法院反復(fù)商量，檢察官席位的桌簽寫何種稱謂合適。

2015年7月，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高檢在北京、內(nèi)蒙古、江蘇等13個(gè)省、自治區(qū)和直轄市開(kāi)展為期2年的檢察公益訴訟試點(diǎn)工作。所謂檢察公益訴訟，就是檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家對(duì)損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行為進(jìn)行監(jiān)督，并向法院提起訴訟。

當(dāng)時(shí)，作為呼和浩特市檢察院民事行政檢察處副處長(zhǎng)，32歲的白靜和公益訴訟打上了交道。

剛試點(diǎn)時(shí)，她天天在外頭跑，“別說(shuō)是外面的人了，除了院領(lǐng)導(dǎo)，就是院里其他部門的同事也不清楚我們?cè)诿κ裁?。”白靜苦笑道。那時(shí)，手頭可供參考的只有一份最高檢發(fā)布的試點(diǎn)工作實(shí)施辦法。具體怎么發(fā)現(xiàn)案件線索、什么情況下發(fā)檢察建議，庭審又遵循什么順序，當(dāng)時(shí)都沒(méi)有參照，都得“摸著石頭過(guò)河”。

2017年7月，修改后的民事訴訟法和行政訴訟法實(shí)施，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度正式確立。

自試點(diǎn)至今已過(guò)去7年，白靜發(fā)現(xiàn)，呼和浩特地區(qū)的辦案數(shù)量卻在下降。在已是黨的二十大代表的白靜看來(lái)，這是因?yàn)楣嬖V訟受到了更廣泛的接受，很多線索在立案前的溝通中就得到解決，“沒(méi)必要再進(jìn)入司法程序”。

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到底要做什么？

對(duì)于公益訴訟，白靜在試點(diǎn)開(kāi)始前就有了關(guān)注。

2010年，研究生畢業(yè)后，白靜進(jìn)入呼和浩特市檢察院民事行政檢察部門。在辦理行政訴訟監(jiān)督案件時(shí)，白靜發(fā)現(xiàn)，當(dāng)行政機(jī)關(guān)有亂作為、不作為的行為，導(dǎo)致公益受損的，檢察機(jī)關(guān)只能通過(guò)提出建議的方式進(jìn)行監(jiān)督。

在她看來(lái)，這種方式過(guò)于“柔”，難以起到效果，而公益訴訟制度恰好能讓監(jiān)督變得“剛”起來(lái)。

試點(diǎn)一開(kāi)始，找到合適的案件線索成了最要緊的事。白靜回憶，全市被抽調(diào)負(fù)責(zé)公益訴訟領(lǐng)域的檢察官們都得自己到基層摸排。

呼和浩特全市第一份檢察建議，是托克托縣檢察院在2016年向縣環(huán)境保護(hù)局(現(xiàn)生態(tài)環(huán)境局）發(fā)出的。

線索的發(fā)現(xiàn)很偶然。那時(shí)，托克托縣正在建設(shè)工業(yè)園區(qū)，檢察官調(diào)研時(shí)恰好見(jiàn)到一家制藥企業(yè)正向外排污，而不遠(yuǎn)處就是村民的耕地。

環(huán)保專家對(duì)污水做了鑒定，認(rèn)定這類污水按規(guī)定不允許外排，且會(huì)影響周邊土壤的耕種條件。

托克托縣檢察院認(rèn)為縣環(huán)境局沒(méi)有依法履職，發(fā)去了一份檢察建議，寫明已發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，并建議進(jìn)行整改。

當(dāng)?shù)卣`以為這是要追究環(huán)保局局長(zhǎng)的瀆職責(zé)任，特地聯(lián)系檢察院做了解釋，稱這位局長(zhǎng)上任不久，排污行為不是在他任職范圍內(nèi)產(chǎn)生的。

在白靜看來(lái)，試點(diǎn)剛開(kāi)始，最難的就是向外界解釋公益訴訟到底要做什么?！笆裁词菣z察建議？”“為什么要給我們發(fā)？”“你們檢察院為什么管這個(gè)？”試點(diǎn)初期，她總能收到這些“靈魂拷問(wèn)”。

為了打消托克托縣政府的疑慮，由內(nèi)蒙古自治區(qū)檢察院分管領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)，再加上呼和浩特市檢察院以及縣檢察院，三級(jí)檢察機(jī)關(guān)一同和縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)了場(chǎng)座談會(huì)，解釋公益訴訟到底要解決什么問(wèn)題?！罢f(shuō)白了就是對(duì)事不對(duì)人，要解決公共利益受損問(wèn)題”，白靜說(shuō)。

之后，縣環(huán)境局對(duì)排污企業(yè)做了行政處罰。不過(guò)，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)，在這之后，排污后造成的土壤污染并沒(méi)有修復(fù)，問(wèn)題還沒(méi)徹底解決。

按照試點(diǎn)辦法，檢察建議發(fā)出一個(gè)月后不回復(fù)整改，公益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察院可以提起公益訴訟。

法庭上，縣環(huán)境局堅(jiān)持，已經(jīng)對(duì)涉事企業(yè)做了行政處罰，并非沒(méi)有履職?！拔覀儚?qiáng)調(diào)的是要窮盡行政執(zhí)法手段解決問(wèn)題”，白靜記得，當(dāng)時(shí)庭審的爭(zhēng)議焦點(diǎn)，就是環(huán)保部門的職責(zé)范圍到底有哪些，行政處罰是否解決此事的唯一方式。

法院判決支持了檢察機(jī)關(guān)的觀點(diǎn)，認(rèn)為環(huán)保部門沒(méi)有依法履職。

在縣環(huán)境局的監(jiān)督下，這家制藥企業(yè)對(duì)已造成污染的區(qū)域做了清理。整改結(jié)束后，環(huán)境局還邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)一道驗(yàn)收。

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行政機(jī)關(guān)提供線索

第一個(gè)公益訴訟案件就拿環(huán)保部門“開(kāi)刀”，也讓它們成了最早與呼和浩特檢察機(jī)關(guān)建立協(xié)作的政府部門。

白靜辦過(guò)一起生物發(fā)酵類企業(yè)排放惡臭氣體的案件，線索就是由市環(huán)保部門提供的。

2018年3月，白靜應(yīng)邀到環(huán)保部門開(kāi)會(huì)，工作人員向她表達(dá)了執(zhí)法困境：從環(huán)境監(jiān)測(cè)來(lái)講，這類氣體排放符合行業(yè)規(guī)范，含量也不會(huì)對(duì)人體造成損害。從行政執(zhí)法角度上說(shuō)，難以有充足的依據(jù)進(jìn)行處罰。不過(guò)，這類氣體長(zhǎng)期排放，又的確會(huì)讓附近居民感覺(jué)難受。

于是，白靜和同事們從氣體排放導(dǎo)致公益受損的角度，對(duì)這家企業(yè)提起了公益訴訟。最終，企業(yè)進(jìn)行了技術(shù)改造，研發(fā)了通過(guò)高溫焚燒治理氣體排放的技術(shù)，還申請(qǐng)下了專利，這一案例還入選了最高檢的典型案例。

隨著公益訴訟推進(jìn)，白靜感受到，行政機(jī)關(guān)也主動(dòng)和檢察機(jī)關(guān)溝通，希望借助外部監(jiān)督來(lái)完善和規(guī)范執(zhí)法。

在呼和浩特，“河長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”的聯(lián)動(dòng)已經(jīng)成了江河治理的常態(tài)。每年，兩個(gè)部門都會(huì)定期巡河。

白靜介紹，2022年年初，一次巡河中，辦案人發(fā)現(xiàn)，一處河道上雜亂的光纜垂掛著，影響行洪安全。河長(zhǎng)辦的工作人員也發(fā)愁，他們?cè)缭趦赡昵熬桶l(fā)現(xiàn)了這個(gè)問(wèn)題，也給可能涉及的運(yùn)營(yíng)商發(fā)去公函，要求他們進(jìn)行排查。不過(guò)，公函的形式缺乏威懾力，難以推動(dòng)運(yùn)營(yíng)商有所行動(dòng)。

后來(lái)，河長(zhǎng)辦將這一問(wèn)題作為線索移送給呼和浩特市檢察院。檢察院以民事公益訴訟立案后，不足半個(gè)月，光纜規(guī)整妥當(dāng)，案件在訴前就終結(jié)了審查。

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“并不是要贏一個(gè)官司”

和試點(diǎn)之初相比，白靜明顯感覺(jué)到，近兩年進(jìn)入訴訟程序的公益訴訟案少了許多。2021年，呼和浩特全市檢察機(jī)關(guān)只有一例行政公益訴訟案件進(jìn)入訴訟程序，2022年至今，這一數(shù)據(jù)為零。與之相比，試點(diǎn)兩年間，全市共有10個(gè)案件進(jìn)入訴訟階段。

在白靜看來(lái)，這主要得益于此前案件積累下的輻射效應(yīng)，庭審現(xiàn)場(chǎng)成了一堂“法治公開(kāi)課”。

每次公益訴訟案件開(kāi)庭，檢察機(jī)關(guān)都會(huì)邀請(qǐng)市縣兩級(jí)執(zhí)法部門旁聽(tīng)。有次庭審，全市相關(guān)職能部門的負(fù)責(zé)人都被要求前來(lái)旁聽(tīng)，旁聽(tīng)席都坐不下，法院又用同步錄音錄像的方式，在旁邊另一個(gè)法庭直播。

而進(jìn)入訴訟程序的案件，基本上都是對(duì)于誰(shuí)來(lái)履職或者履職的范圍的確存在爭(zhēng)議。

白靜就指導(dǎo)兩級(jí)檢察院共同辦理過(guò)一起關(guān)于“新官該不該理舊賬”的案件。2019年，檢察院接到線索，位于呼和浩特市區(qū)的一條道路兩側(cè)堆放了大量建筑垃圾，渣土堆高近10米，占地120多畝。這堆龐大的垃圾已經(jīng)存在了10年。

案件的爭(zhēng)議在于，這塊區(qū)域原本屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，2015年才劃入市區(qū)范圍。城管部門認(rèn)為，劃入市區(qū)后，這塊區(qū)域沒(méi)有再發(fā)生新的違法行為，傾倒垃圾的行為都發(fā)生在之前，所以城管不應(yīng)對(duì)此承擔(dān)責(zé)任。

而檢察機(jī)關(guān)則認(rèn)為，既然目前這塊區(qū)域已經(jīng)屬于城區(qū)的監(jiān)管范圍，無(wú)論形成時(shí)間是在什么時(shí)候，損害后果一直在持續(xù)，職能部門就應(yīng)當(dāng)對(duì)此進(jìn)行管理。最終，法院判決明確了“新官也要理舊賬”。

“公益訴訟中，我們并不是要贏一個(gè)官司?！痹诎嘴o看來(lái)，這項(xiàng)工作最重要的是和行政機(jī)關(guān)一起解決公益受損問(wèn)題。

關(guān)鍵詞： 公益訴訟 檢察機(jī)關(guān) 呼和浩特市